11:50 31 травень Київ, Україна

"В Україні буде створено президентський університет. Ця установа вищої освіти, яка готуватиме людей майбутнього, яка збере кращих викладачів і буде навчати фахівців, які зможуть вирішувати важливі державні завдання для захисту держави, для викликів майбутнього", - сказав Зеленський.

Фінська система освіти визнана як одна з найкращих в світі. З року в рік Фінляндія займає лідируючі позиції в освітньому рейтингу PISA, який тестує 15-річних школярів із читання, математики і природничо-наукової грамотності. Зробивши акцент на розвитку knowledge-based economy, Фінляндія взяла на себе колосальний ризик, адже повірила в інтелектуальний потенціал населення і за двадцять років буквально трансформувала генетичний код нації, що ще не так давно у своїй більшості займалася лише сільським господарством і не мала навіть базової освіти. «Ціна держави» проаналізувала, як Фінляндії вдалось досягнути успіху в освітній сфері.

Фінська історія реформи освіти цікава тим, що ключові трансформації були імплементовані під час найгірших економічних криз: спершу – після Другої світової війни, потім – в умовах глибокої рецесії 1990-х років. Досвід успішної реструктуризації освіти Фінляндії доводить, що це можна було зробити в невеликій, відчуженій країні, далеко від основних економічних та ринкових центрів та, що найголовніше, не приносячи шкоди базовій економічній безпеці і добробуту країни, а, навпаки, паралельно супроводжуючись економічним і соціальним розвитком. Обравши правильну стратегію взаємодії між зацікавленими сторонами, децентралізувавши відповідальність за управління реформами і активно залучаючи спільноту викладачів до планування реформ, Фінляндія наново збудувала систему освіти, що наразі є найуспішнішою в Європі. З часів проведення глобальної шкільної реформи на початку 1970-х років у Фінляндії змінилося 20 урядів та 27 міністрів освіти, та це ніяк не вплинуло на відданість так званій “Фінській мрії” – спільній національній меті мати сильну і доступну для кожної дитини державну школу.

Всім відомий глобальний промисловий бренд Фінляндії Nokia став вирішальним рушієм у виведенні Фінляндії з найглибшої економічної рецесії 90-х років. Інший фінський бренд – peruskoulu, або 9-річна загальноосвітня школа – на початку 21-го століття ще не був відомий широкому світовому загалу, але став другим ключовим гравцем у кардинальних трансформаціях фінської економіки і суспільства.

Світова спільнота “відкрила” Фінляндію заново 4 грудня 2001 року, коли були опубліковані результати PISA – міжнародної програми Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) з оцінювання студентів, що кожні три роки тестує 15-річних школярів із читання, математики і природничо-наукової грамотності. Фінляндія брала участь в оцінюванні вперше після реформи загальноосвітньої школи, що тривала з 1972 по 1994 рік. У всіх трьох наукових областях – читанні, математиці і природничо-науковій грамотності – фінські школярі вперше продемонстрували найвищі бали серед країн ОЕСР і донині зберегають лідерські позиції (Діаграми 1-3). На відміну від учнів із Японії, Кореї та Гонконгу фіни стали найосвіченішою нацією без приватних уроків, позашкільних занять, числених іспитів чи великої кількості домашніх завдань, що особливо поширені серед учнів у Східній Азії. PISA опитуавння також виявило, що варіація між результатами учнів різних шкіл (як у міський, так і у сільській місцевостях) у Фінляндії була надзвичайно низькою – навіть ті фінські школи, де бали були найнижчими, продемонстрували показник вище за середній у міжнародному рейтингу. Це свідчить про рівний доступ до фінських освітніх послуг – можливості кожної дитини отримати якісну середню освіту незалежно від сімейних обставин: місця проживання, рівня влади і доходів батьків чи типу школи, яку учні відвідують. Наприклад, у Японії, Німеччині, Італії і Кореї статус школи є вирішальним фактором, що пояснює розбіжність між успішністю школярів. У Фінляндії усі діти ходять до однакових загальноосвітніх шкіл і в більшості випадків до найближчих до дому – навіть на рівні середньої школи.

Фінляндія – країна, де відсутня шкільна інспекція чи будь-які інші зовнішні перевірки. Фінські викладачі не керуються єдиною централізованою шкільною програмою і вправі самостійно вирішувати, яким буде зміст, формат і структура навчання на всіх рівнях загальної освіти. Окрім випускного матрикуляційного іспиту, протягом навчання у школі учні не проходять ніяких вирішальних тестів і не пишуть контрольних робіт із жодного предмету – висока кваліфікація фінських вчителів дозволяє їм оцінювати здібності і впливати на успішність дітей без залучення тестових інструментів.

Майже всі найбільші світові видання із року в рік намагаються розібратися у феномені фінської загальнооосвітньої школи. Тисячі офіційних делегацій зі всього світу досі відвідують фінські органи влади, школи та освітні департаменти муніципалитетів, щоб дізнатися, що стоїть за успіхом їхніх школярів.

Війна входить до числа найбільш серйозних криз для будь-якої демократичної нації. За винятком короткого періоду припинення вогню, Фінляндія воювала з грудня 1939 року до весни 1945 року. Ціна війни для молодої незалежної демократії з населенням менше 4 мільйонів була величезною: 90 тисяч загиблих, 60 тисяч інвалідів. 25 тисяч сімей втратили годувальників, а 50 тисяч дітей залишились сиротами. Мирний договір із Радянським Союзом було підписано 19 вересня 1944 року, але військові кампанії із виведення німецьких військ із Фінляндії тривали до квітня 1945 року. Прийняті фінами умови припинення війни були суворими. Фінландія була зобов`язана передати 12% своєї території Радянському Союзу і переселити 450 тисяч осіб (11% всього населення країни). Виплата репарацій склала майже 7% ВВП, а півострів біля Гельсінкі став військовою базою радянської армії.

Аграрна структура економіки, що підтримувалася маленькими фермами переселенців і ветеранів, успішно задовольняла потреби з відновлення країни протягом перших післявоєнних років – коли Фінляндії бракувало фінансових та інтелектуальних ресурсів для швидкої модернізації економіки. Післявоєнний спалах народжуваності призвів до кризи аграрної промисловості: у пошуках працевлаштування 600 тисяч фінів залишили сільську місцевість і переїхали до великих міст, із них 220 тисяч мігрували до більш розвинутої Швеції. Інтенсивна імміграція до Швеції та підвищена мобільність фінів дозволили порівняти державні послуги обох країн. Це призвело до активізації сімей робочих класів, які наполягали на вільному доступу своїх дітей до якісної державної освіти. Незважаючи на інертне домінування торгівлі з Радянським Союзом, політики та законодавці Фінляндії розуміли, що економічне зростання потребує доступу до вигідних ринків Заходу. Вступивши у 1961 році до Європейської асоціації вільної торгівлі і створивши нових конкурентів для власного бізнесу, стало зрозуміло: щоб бути конкурентоспроможними і стати частиною спільноти західних демократій із засадами добре функціонуючої ринкової економіки, треба активізувати інвестиції в освіту і наукові дослідження. Фінляндії було вкрай необхідне більш освічене населення. Таким було бачення всієї нації. Найважливішим періодом трансформації фінської освіти стали 1970-ті роки – саме в цей період були проведені дві ключові реформи. Наймасштабнішою і найбільш революційною на той час була Реформа загальноосвітньої школи (Comprehensive School Reform, 1972–1994 рр.), завдяки якій була скасована двовекторна шкільна система восьмирічної школи. Вперше учні цивільних шкіл і гімназій перетнулися, і були поєднані у дев’ятирічну загальноосвітню школу змішаних здібностей (Діаграма 4). Одночасно з Реформою загальнооосвітньої школи була трансформована освіта вчителів. Реформа педагогічної освіти (Teacher Education Reform, 1973-1979 рр.) зняла відповідальність за підготовку вчителів із навчально-методичних коледжів та містечкових «педагогічних семінарів» і перенесла її до університетських факультетів освіти, наново створених у рамках реформи.

Впровадження реформ потребувало значних бюджетних витрат, які держава, визнаючи важливість їхньої успішної імплементації, була готова взяти на себе. 81-90% заробітної плати вчителів, що становили 70-80% від загальних операційних витрат, протягом періоду трансформації щорічно виділялися з державного бюджету. Частка витрат на освіту зросла з 9,1% у 1960 році до 16,9% у 1975 році. Абсолютний приріст витрат був значно більшим, оскільки в той же час держава також помітно збільшила фінансування культурних, медичних та соціальних послуг.

Період планування та впровадження реформи загальноосвітньої школи тривав два десятиліття – з 1972 по 1994 рік. Напередодні реформи, у 1970 році, в середньому лише 20 відсотків населення Фінляндії мали повну середню освіту. До 1989 року цей показник подвоївся. Сьогодні близько три з чотирьох учнів успішно закінчують середню школу. Частка підлітків, що мали повну середню освіту у Фінляндії, у 2012 році становила 93%. Цей показник був значно вищий за середній рівень у країнах ОЕСР (84%), а також порівняно з 88% та 79% у Канаді та США відповідно.

Народження peruskoulu (нової фінської загальноосвітньої школи) стало структурним фундаментом нинішньої освітньої слави Фінляндії. Головним чинником успішного впровадження реформ стали викладачі та їхні профспілки, до яких звернулися політики за професіональною підтримкою.

Вже у середині 50-х років перша Фінська асоціація вчителів початкових шкіл (Finnish Primary School Teachers’ Association, FPSTA), членами якої були майже 90% фінських педагогів, опублікувала власну програму розвитку освіти, що супроводжувалась детальною, добре аргументованою пропозицією щодо єдиної, комплексної шкільної системи. Програма стала стимулом до національної дискусії і була чіткою ознакою того, що школи та вчителі готові до кардинальних змін. Перші експерименти з реформою освіти почалися у 1965 році і були впроваджені у 25 із 311 фінських муніципалітетів. Незважаючи на все ще превалююче в ті часи централізоване політичне та адміністративне управління, вчителям надавався значний простір для планування реформ і розробки шкільних програм. Головним чинником успіху стала ефективна робота комітетів, що налагоджували комунікацію між профспілками вчителів та держслужбовцями. Напрацювання Комітету із питань загальноосвітньої шкільної програми (Comprehensive School Curriculum Committee), що за п’ятирічний період свого функціонування об’єднував сотні вчителів із різних предметів і опрацьовував десятки варіантів концепцій та варіантів навчальних програм, стали фундаментом нової національної навчальної програми.

Важливим етапом шкільної реформи стала децентралізація освітньої сфери, що почалася у 1968 році із прийняттям Закону про шкільну систему (School System Act). До цього часу головним централізованим органом, що планував, інспектував та наглядав за імплементацією реформ, була Національна рада загальної освіти (National Board of General Education, NBGE). Після 1968 року обов’язки Ради були передані до 11 провінційних освітніх департаментів (Provincial Education Departments), що об’єднали представників освіти всіх фінських муніципалитетів. Саме вони протягом двох наступних десятиліть були ключовою ланкою між політиками, вчителями, адміністраторами і посадовими особами, відповідальними за проведення реформ “на місцях”. Реформа загальноосвітньої школи надала вчителям муніципалітетів право самостійно вирішувати структуру шкільних програм, методів навчання та навчальних матеріалів. Існуюча сьогодні Національна рада з питань освіти окреслює лише загальну концепцію основної шкільної навчальної програми, в рамках якої муніципалітети (вчителі, директори шкіл, місцеві органи освіти) складають власні навчальні програми, що часто значно відрізняються у межах країни. Таблиця 1 демонструє процес децентралізації протягом періоду освітньої реформи і розподіл відповідальності за прийняття рішень між різними установами управління освітою.

Фінляндія – нація глибоко вкорінених традицій “договірного” суспільства, тому всі важливі рішення щодо освітньої (і взагалі соціальної) політики ухвалюються між урядом, профспілками і місцевими органами влади. Останні на тристоронніх переговорах представлені трьома центральними муніципальними організаціями: перша представляє міста, друга – сільські муніципалітети, третя – шведськомовні муніципалітети. Нерідкими є ситуації, коли навіть Парламент залишиється поза процесом прийняття певних законодавчих рішень, якщо вони попередньо вже були погоджені на тристоронніх переговорах. Протягом періоду реформи загальноосвітньої школи кожен план та рішення узгоджувалися між Міністерством освіти (іноді і Міністерством фінансів), профспілкою вчителів та трьома муніципальними організаціями. Активну участь у розвитку загальноосвітніх шкіл також брали представники корпорацій, що лобіювали інтереси роботодавців та працівників. Прикладом наймасштабнішої кооперації між усіма зацікавленими сторонами стала реформа старшої школи (повної середньої освіти) у 1975 році. У плануванні реформи було залучено 15 комітетів, кожен з яких мав десятки секцій. Вся команда реформаторів налічувала понад 1800 членів. Допомогу комітетам надавали 42 штатних експерта, майже 500 експертів за суміцництвом і більше 2500 консультантів. Обсяг документів і рішень, підготовлених комітетами за п’ять років роботи, був вражаючим: 3100 сторінок доповідей та 81000 сторінок текстів навчальних програм. Ефективність та обґрунтованість результатів масштабної роботи комітетів регулярно оцінювалась громадскістю – усі їхні рішення визнавалися публічними на законодавчому рівні. Реформа освітянської сфери у Фінляндії стала успішною саме формату тристоронньої взаємодії: коли всі зацікавлені сторони, від вчителів початкових сільських шкіл до держслужбовців, долучаються до процесу, беруть на себе відповідальність за планування та імплементацію реформ і вчаться будувати консенсус між конкуруючими поглядами.

Реформа загальнооосвітньої школи значно підвищила статус вчителів. Маючи вплив на розвиток освіти на національному рівні, викладачі стали надійними союзниками держави і членами культурної та економічної еліти. Найбільша профспілка фінських педагогів – Профспілка освіти Фінляндії – була заснована у 1973 році, і наразі об’єднує викладачів всіх освітніх рівнів та інститутів: від вихователів дитячих садків до вчителів професійно-технічних навчальних закладів, директорів шкіл та викладачів університетів. На сьогоднішній день понад 95% фінських педагогів є членами Профспілки освіти Фінляндії.

Багато чинників сприяли сьогоднішній популярності освітньої системи Фінляндії, такі як 9-річна загальноосвітня школа (peruskoulu), сучасні навчальні програми, що самостійно розробляються вчителями і враховують здібності кожного учня, систематична допомога учням із різними когнітивними та фізичними потребами, місцева автономія та лідерство. Однак дослідження та досвід показують, що одним із найважливіших факторів, що став необхідною умовою для вищезгаданих досягнень, – це щоденна праця і відданість професії з боку відмінних викладачів.

Професійний статус вчителів в фінському суспільстві є культурним феноменом. Вчителі в загальноосвітніх школах Фінляндії мають вищий соціальний статус і більший рівень громадської довіри, ніж у більшості розвинутих ліберальних країн (Діаграма 5). Результатом впевненості у високому рівні професіоналізму викладачів і поваги до їхньої праці стала довіра освітній системи загалом, яку фіни вважають найкращою у світі (Діаграма 6). Фінські ЗМІ регулярно оголошують результати опитувань щодо улюблених професій серед випускників шкіл. Викладання є професією мрії для більшості підлітків, випереджаючи професію лікаря, архітектора і юриста.

До 1970-го року підготовка вчителів початкових класів відбувалася за межами академічних установ – на дво- або трирічних викладацьких курсах, у коледжах або протягом короткострокових, більш практично спрямованих семінарів. Доступ до університетів був лише у викладачів середньої школи – вони були розкидані по окремих предметних відділах, що пропонували різні факультети. До кінця 1970-х років усі програми з підготовки викладачів стали частиною академічної вищої освіти, що можна було отримати лише в акредитованому університеті. Ступінь магістра на законодавчому рівні стала базовою кваліфікацією для викладання у фінських школах.

Кандидати на здобуття педагогічної освіти відбираються у два етапи: по-перше, студенти здають письмовий іспит на початку травня, що є однаковим для всіх університетів. Цей іспит базується на сукупності профільних наукових статей, список яких оголошується наприкінці березня кожного року. Серед тем статей: розвиток та оцінка робочої пам’яті в дитинстві, рівність та справедливість у навчанні, зміни в галузі освітньої політики в Європі та інші. Абітурієнтів, що успішно пройшли перший етап, запрошують на другий, формат і зміст якого відрізняються у кожному із університетів. Мета другого етапу – на рівні індивідуальної співбесіди оцінити особистість кандидиата і його загальну придатність до професії викладача. Фінальне рішення про зарахування робиться на основі результатів першого етапу, оцінок із атестату і матрикуляційних іспитів, а також враховуючи досягнення у мистецтві, спорті та будь-якій іншій діяльності, яку відбіркова комісія вважає важливою для майбутнього викладача.

Лише 10-15% аплікантів зараховуються на кожну з п’яти програм педагогічної освіти, що пропонуються восьмома фінськими університетами. У 2014 році загальна кількість заявок на педагогічні програми сягнула 8400, кандидати змагалися лише за 800 доступних місць (Діаграма 7). Тільки найталановитіші і найрозумніші проходять багатоетапний конкурентний відбір. Для вступу на педагогічні факультети недостатньо просто успішно закінчити загальноосвітню школу та відмінно скласти матрикуляційні іспити. Оцінюються також так звані “soft skills” аплікантів: міжособистісні навички, комунікативні здібності, готовність до командної роботи, рівень емоційного інтелекту, критичного мислення, мотивації та відданості майбутній професії вчителя. Зазвичай для успішних кандидатів важливим є попередній досвід у навчанні чи роботі з дітьми.

У процесі залучення найталановитіших молодих випускників шкіл до педагогічних програм важливу роль відіграє також і сам формат навчання, що у фінських університетах, по-перше, є дуже вимогливим і складним, по-друге, пропонує широкий вибір професійних можливостей окрім викладання у школах: від академічної кар’єри в університеті до працевлаштування у державних структурах і у приватному секторі. Фінський досвід свідчить про те, що послаблені навчальні вимоги до педагогічних програм університетів можуть негативно вплинути на інтелектуальний портрет абітурієнта, адже найбільш талановиті потенційні вчителі шукатимуть навчання на інших програмах, що відповідатимуть їхнім здібностям і можливостям реалізувати кар’єрний потенціал.

Викладання – це складна професія, яка потребує вищої академічної освіти, зумовленої вимогливим і комплексним навчанням, креативним, творчим підходом, виключними особистісними навичками і сумлінної відданості майбутній професії. Вирішальний фактор успіху освітньої системи Фінляндії полягає у сотнях найрозумнійших, найталановитіших і найвмотивованіших молодих людей, які з року в рік мріють стати вчителями і тяжіють до викладання, оскільки вважають це незалежною, шанованою та корисною професією, в рамках якої вони матимуть необмежену свободу здійснити свої прагнення і розкрити власний викладацький потенціал. Зробивши одного разу акцент на вимогливій і якісній освіті вчителів, держава, з одного боку, звільнила себе від нескінченних шкільних перевірок, інспекцій і стандартизованих тестів, а з іншого, заручилася довірою та відданністю викладачів, які натхненно ставляться до своєї професії і докладають максимум зусиль для виховання найрозумніших дітей в світі. Тому не дивно, що за результатами TALIS 2013 (Teaching and Learning International Survey) – опитування Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) – фінські викладачі є більш задоволеними вибором своєї професії, ніж їхні колеги з решти Нордичних країн (та країн OЕСР) і змінюють кваліфікацію набагато рідше за професіоналів у інших галузях (Діаграма 8).

Фінляндія прогресувала від бідної, аграрної і лише скромно освіченої нації до сучасної, knowledge-based economy, з конкурентоспроможним ринком, світовим інноваційним середовищем, високоефективною системою освіти і сильною соціальною єдністю. Приклад Фінляндії доводить, що глобальні і непопулярні зміни зазвичай проходять за межами “зони комфорту”, що гострі проблеми тільки допомагають акумулювати сили і розпалити дух виживання. Протягом шкільної реформи Фінляндія не ігнорувала багаторічний досвід викладачів і активно долучала їх до співпраці, враховуючи їхні потреби і розвиваючи їхній педагогічний потенціал. Саме таким чином зароджувалася спільна довіра, взаємоповага і колективна відповідальність за будь-який результат – як позитивний, так і негативний.

Поразки і вади освітніх систем, особливо на міжнародному рівні, звикли пояснювати недостатнім бюджетним фінансуванням, хибами бюрократичної системи, кризами, економічною або політичною нестабільністю. Естонія – приклад країни, що змогла створити ефективну освітню систему, незважаючи на несприятливі для цього умови й у часи найбільш турбулентних економічних трансформацій, що настали після розпаду Радянського Союзу. Реструктуризація естонської освіти відбувалася впродовж найглибшої економічної кризи в умовах тотальної бідності, без жодної зовнішньої підтримки. Вчасно зламавши всі засади централізованого управління освітою і побудувавши на їхньому місці ефективні форми горизонтальної та вертикальної підзвітності, зробивши фінансову автономію шкіл не мрією, а реальністю, що добре функціонує, Естонія до періоду Розширення ЄС 2004 року вже мала найефективнішу освітню систему серед усіх пострадянських країн.

Взявши за приклад фінську модель трансформації освіти ще задовго до тріумфу Фінляндії у тестуванні PISA 2000 року, Естонія стала першою пострадянською країною, що почала процес децентралізації освіти вже у 1993 році – майже одразу після здобуття незалежності від Радянського Союзу. 2006 року естонські підлітки вперше взяли участь у міжнародному тестуванні і продемонстрували одні з найвищих результатів з усіх трьох предметів – математики, читання і науково-природничої грамотності, не тільки серед пострадянських країн, а й порівняно з більш розвиненими країнами ОЕСР. Не здавши жодного разу свої лідерські позиції, 2018 року естонські школярі стали першими у світі (Діаграми 1–3).

Діаграма 1-3

Освітні реформи в Естонії впроваджували паралельно з всеосяжною трансформацією всієї економічної та політичної сфери. Усі реформи були радикальними, непопулярними і стрімкими. Період реструктуризації освітньої системи до Розширення ЄС 2004 року особливо цікавий, адже він дає змогу порівняти національний стабілізаційний потенціал усіх пострадянських країн на стартових, «нульових» позиціях і за відсутності підтримки європейськими і міжнародними фондами.

1. Складники освітніх реформ

Ефективне впровадження економічних і політичних реформ, що часто називають «Естонським економічним дивом», надало поштовх і ресурси для успішної реструктуризації освітньої сфери Естонії, що почалася вже 1992 року з прийняттям Закону про освіту і подальшим затвердженням Національного навчального плану 1996 року. Навіть за часів економічної нестабільності і низьких обсягів ВВП естонська влада усвідомлювала важливість поліпшення національних освітніх стандартів і приділяла велику увагу освіті (Діаграми 4–5) – на рівні більш заможних на той момент держав ОЕСР.Діаграма 4

Діаграма 5

Утім, виділяти великі ресурси на освіту, особливо у період трансформацій, – не єдина запорука успіху. Надважливо побудувати систему ефективного контролю їхнього використання головними бенефіціарами освітніх послуг на місцях – школами й учнями. Саме тому вже з 1993 року відповідальність за забезпечення послуг середньої освіти (від початкової до старшої школи) в Естонії було перекладено на муніципалітети (органи місцевого самоврядування Естонії) та школи. Наразі Естонія має один із найвищих рівнів децентралізації фінансування шкільної освіти порівняно з іншими країнами ОЕСР (Діаграма 6).

Діаграма 6

На послуги освіти припадає найбільша частка витрат муніципалітетів: у середньому від 35% до 38% відсотків щорічно.

Муніципалітети повністю фінансують дошкільну освіту – включаючи заробітну плату вчителів – із власних загальних доходів. Муніципалітети мають право стягувати плату за відвідування дошкільної освіти (у розмірі 20% мінімальної зарплати, у розрахунку на одну дитину), але на практиці це зрідка відбувається.

На початкову, середню та спеціальну освіту муніципалітети отримують цільові гранти від національного уряду, які становлять більше половини всіх муніципальних витрат на початкову та середню освіту. Гранти покривають витрати на заробітну плату педагогічного персоналу, шкільні обіди та підручники. Середня освіта в Естонії безоплатна, з учнів не стягують гроші за підручники, шкільні обіди чи транспортування. Незважаючи на те, що послуги середньої освіти пропонують три типи постачальників-конкурентів – держава, муніципалітети і приватні особи, учні і батьки віддають перевагу саме муніципальним школам, де навчається більше 95% усіх дітей шкільного віку.

Основний чинник ефективного використання розподілених ресурсів на місцевому рівні – велика автономія шкіл, самостійніші лише школи Великої Британії та Нідерландів (Діаграма 7).

Діаграма 7

Сфери, в яких естонські школи користуються найбільшою самостійністю, – це фінансовий менеджмент і управління персоналом (Діаграма 8). Згідно із Законом про національний облік (National Accounting Act) усі школи подають фінасову звітність до центральної бази даних бухгалтерського обліку муніципалітетів. У разі приватного дошкільного закладу чи школи звітність ведуть окремо від рахунків інших установ і підприємств власника.

Діаграма 8

Шкільним директорам надають широку фінансову, організаційну та адміністративну автономію. Навіть на міжнародному рівні директори загальноосвітніх навчальних закладів Естонії мають вищий рівень самостійності у прийнятті рішень щодо планування і подальших асигнувань бюджету в межах школи (Діаграма 9).

Діаграма 9

Директор естонської школи відповідальний за призначення та звільнення викладачів і непедагогічного персоналу, визначення їхніх обов’язків, умов обслуговування та заробітної плати (відносно мінімального рівня, встановленого Міністерством освіти і досліджень Естонії).

Перехід до розширеної місцевої та шкільної автономії паралельно супроводжувався посиленням горизонтальної і вертикальної підзвітності. На національному (вертикальному) рівні високий ступінь децентралізації шкіл контролюється регулярними інспекціями і додатковими заходами підзвітності, за впровадження яких відповідальні Міністерство освіти та досліджень і Департаменти освіти муніципалітетів. Уряд і Міністерство відповідають за державну освітянську політику та загальну стратегію розвитку системи освіти. Міністерство проектує національну навчальну програму, визначає умови і засади фінансування, встановлює вимоги до рівня професійної компетентності педагогічних кадрів, визначає мінімальну зарплату вчителів і веде нагляд за реєстром закладів у шкільній мережі. В інформаційній системі Міністерства, що складається за результатами регулярних інспекцій, генерується великий обсяг даних про результати роботи і на рівні муніципалітетів, і окремих шкіл (включаючи оцінки учнів, загальний рівень успішності в кожному класі, цілі навчання, ліцензії постачальників тощо). До процесу збору інформації також залучено спеціалізовані агентства – Estonian Qualifications Authority, що відповідає за професійний розвиток педагогічного персоналу, та Innove Foundation, що контролює розподіл і використання Структурних фондів ЄС та імплементує проекти у сфері загальної і професійної освіти.

Попри те, що Міністерство освіти та досліджень Естонії має контроль над процесом формування та впровадження засад національної освітньої політики, розробка законодавчих проектів у сфері освіти прозора і публічна та зазвичай супроводжується консультаціями із зацікавленими сторонами. Самостійно Міністерство бере участь лише у першому етапі законодавчого процесу – розробці загальної концепції, структури, сфери застосування тощо. Далі всі розроблені Міністерством матеріали, разом з аргументацією та обґрунтуванням того, чому це необхідно, поширюються серед групи стейкхолдерів, до якої входять представники Асоціації муніципалітетів Естонії (Association of Municipalities of Estonia), Асоціації міст Естонії (Association of Estonian Cities), Естонської асоціації директорів шкіл (Estonian Association of Heads of Schools), Асоціації директорів дошкільних навчальних закладів Естонії (Association of Heads of Pre-school Educational Institutions of Estonia), Асоціації викладачів (Association of Teachers), Естонської спілки освітянських кадрів (Estonian Education Personnel Union), Асоціації батьків (Association of Parents), Спілки учнівської ради Естонії (Estonian School Student Council’s Union), а також члени асоціації приватних шкіл і представники бізнесу та роботодавців. У процесі спільного обговорення вносять зауваження і корективи, які беруть до уваги на стадії фіналізації законопроекту.

Якщо державні стандарти та інспекції мають на меті виконання наглядової функції, то найважливішою площиною, де відбувається побудова успішної освітньої системи, є саме горизонтальна підзвітність – плідна взаємодія шкіл і головних стейкхолдерів. Горизонтальний контроль передбачає інтенсивне залучення батьків, місцевих громад та інших зацікавлених сторін у процеси прийняття рішень щодо якості освіти, планів розвитку школи, управління людськими ресурсами і розподілу шкільних бюджетів. Як і на національному рівні, муніципалітети діють згідно з чітко визначеними бюджетними календарями, а навесні надають директорам шкіл бюджетні плани на наступний фінансовий рік. Перш як отримати остаточне схвалення органами місцевого самоврядування, бюджети переглядають у муніципальних школах демократично обрані піклувальні ради, що складаються з батьків, вчителів, учнів і зовнішніх освітніх експертів (Таблиця 1). Рішення щодо оплати праці виносить директор на обговорення зі спілкою вчителів і піклувальною радою і тільки потім їх передають на офіційне затвердження власнику школи (державі, муніципалітету або приватній особі). Законність дій директора школи щодо використання бюджетних коштів у межах навчального закладу регулюються статутом школи і Законом про базові школи та вищі середні школи (Basic Schools and Upper Secondary Schools Act).

Бюджети всіх муніципальних шкіл публічно доступні на їхніх веб-сайтах, а бюджети державних шкіл – на веб-сайті Міністерства освіти та досліджень Естонії. Усі школи зобов’язані мати трирічні плани розвитку та публікувати їх разом із статутами на відповідних веб-сайтах. І в муніципальних, і в державних школах ці плани розробляють у співпраці між піклувальними радами та директорами шкіл.

2. Уроки для України

Естонська система наявно демонструє успішну імплементацію «bottom-up» підходу – те, задля чого впроваджують децентралізацію державного управління у сфері освіти: сильні громади, школи і піклувальні ради, які самостійно приймають актуальні для населення рішення, виходячи зі своїх можливостей і потреб, і водночас мають вагомий вплив на прийняття освітніх рішень на національному рівні. Піклувальні ради оцінюють і контролюють діяльність директора і викладачів, висловлюють свою думку щодо якості освіти і колегіально впроваджують зміни задля її підвищення.

Децентралізація освіти і посилення впливу шкіл та піклувальних рад в Естонії пройшли довгий шлях (з 1993 до 2006 року) до моменту, коли успіхи естонської освіти стали очевидними на міжнародному рівні. Формально українська система шкільного менеджменту тільки зараз встала на шлях автономного розвитку, що існує в Естонії вже чверть століття. Стаття 29 «Закону про освіту», прийнятого 5 вересня 2017 року, уможливлює створення шкільних піклувальних рад, які за законом мають широкий спектр повноважень – від контролю за виконанням кошторису та бюджету закладу освіти до участі у формуванні навчального плану та розробці стратегії розвитку школи. Створення піклувальних рад із розширеними повноваженнями має за мету підвищити якість надання освітніх послуг і ефективність використання місцевих ресурсів на освіту. Піклувальні ради повинні замінити батьківські комітети, що існували ще з часів Радянського Союзу, і сфери впливу яких обмежувалися лише збором коштів із батьків для «закриття» поточних господарських питань. Фактично ж процес заснування піклувальних рад наразі проходить повільно, передусім через брак досвіду та інертність зацікавлених сторін, які досі не усвідомлюють суті реформи децентралізації і живуть пережитками централізованого управління, сподіваючись на те, що хтось врешті-решт прийме рішення за них.

Концепція всеосяжної шкільної автономії на цьому етапі може здаватися недосяжною для України, та певні кроки до освітнього самоуправління на місцевому рівні потрібно робити вже зараз. Серед них:

• заснування відділів освіти в усіх без винятку ОТГ із подальшим формуванням піклувальних рад, до складу яких включити головних стейкхолдерів: директорів шкіл, педагогів, батьків, учнів, випускників, представників організацій і роботодавців (як це визначено у Законі);
• передача функцій із контролю над розподілом бюджетних коштів (місцевих бюджетів і освітніх субвенцій), управління кадрами (призначення директорів шкіл, викладацького і непедагогічного персоналу) та оптимізації шкільної мережі (рішення про відкриття та закриття шкіл) із повноважень управлінь освіти держадміністрацій (районних і обласних) до повноважень відділів освіти громад;
• задля уникнення конфліктів і перешкод, що наразі виникають між відділами освіти ОТГ та управліннями освіти держадміністрацій, чітко окреслити останнім їхні функції за нових умов управління, з урахуванням побажань Міністерства освіти і науки України як зацікавленої сторони у дотриманні національних інтересів освітньої політики. Естонія, наприклад, обмежила сферу відповідальності своїх Департаментів освіти «інспекційними функціями»: контролем якості надання освітніх послуг школами муніципалітетів і перевіркою звітності про отримані та використані кошти;
• більш інтенсивна інформаційна і консультативна підтримка представників громад для набуття ними навичок та досвіду і підвищення спроможності до самоуправління, особливо у сфері фінансового менеджменту та управління персоналом.

Усі пострадянські країни отримали в спадок дуже складну і неефективну освітню систему, яка втратила свою дієздатність одразу після зникнення радянської годівнички. І якщо Естонія зрозуміла це одразу і вжила заходів, то Україна чекала і дивилася, як система освіти повільно загниває зсередини. Пройшовши тривалий період трансформації, Естонія довела, що можна самостійно побудувати якісну освітню систему з невеликими фінансовими і людськими ресурсами, навіть у період криз і в умовах нестабільного економічного середовища. Реформа децентралізації надання освітніх послуг, що завершилася всеосяжною шкільною автономією, фіскальною децентралізацією та узгодженими методами горизонтальної і вертикальної підзвітності, – основні чинники ефективності естонської освітньої політики та, як наслідок, найрозумніших у світі школярів.

3 жовтня 2020 року - 19:15