Про «слабкого» Президента і «сильний» Уряд

Пересічний громадянин уже переконаний, що в Україні відбулася зміна форми правління з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську республіку. Політологи солідарні з ним. На їх думку, уряд став сильнішим, а президент — слабкішим за своїми конституційними позиціями і це, мовляв, «крок до демократії». Це стало настільки аксіоматичним твердженням, що є побоювання про його закріплення у шкільних підручниках.

Політики дружно підтримують тезу про «послаблення» конституційних позицій глави держави, причому в усіх політичних таборах. 

Уся проблема в тому, що на сьогодні в Україні ми не бачимо європейської моделі парламентсько-президентської республіки. Крім того, ми не поділяємо тезу про істотне «посилення» уряду і «послаблення» президента. І спробуємо це довести. Давайте читати Конституцію і розбиратися зі статусом президента та уряду послідовно і чесно.

Якщо до реформи президент призначав увесь склад Кабінету міністрів, при цьому «згода» на призначення з боку парламенту потрібна була лише для прем’єр-міністра, то нині ситуація змінилася. Повноваження щодо формування уряду більшою мірою перейшли до Верховної Ради (строк повноважень якої був збільшений з чотирьох до п’яти років). Президент, отже, втратив повноваження довільно і без участі парламенту формувати склад уряду. Але сумувати з цього приводу не слід, бо такого повноваження не має (і не може мати в принципі) жоден президент у Європі (тут і далі не беремо до уваги Росію та Білорусь, які, враховуючи європотуги України, м’яко кажучи, не можуть виступати зразком у конституційному будівництві). Навіть у президентській республіці, якою є Сполучені Штати Америки, президент позбавлений такого повноваження і призначає міністрів «за порадою і за згодою сенату».

Крім того, президент України  вже не вправі довільно «припиняти повноваження прем’єр-міністра України та приймати рішення про його відставку». Це справді є і від цього нікуди не дітися. Проте, чи варто «пускати сльозу» з цього приводу?! Адже, знову ж, такого повноваження і не має жоден президент у Європі.

Їх умовно можна розділити на дві складові — повноваження, якими традиційно наділені президенти, і повноваження, які належать тільки українському главі державі. Перші з них ми не будемо називати, а от друга група повноважень робить конституційний статус президента надзвичайно сильним.

Чи не є перебільшенням вищесказане? Ні, не є. Давайте разом читати Конституцію і закони України. Ми готові навести аргументи.

Аргумент перший. Почнімо з того, що згідно з частиною другою ст.102 Конституції президент України є гарантом не лише державного суверенітету, територіальної цілісності (як у Франції), а й «додержання Конституції України». В європейських державах таким гарантом є виключно судова влада (як правило, конституційний суд).

Настільки розширене формулювання позицій президента як «гаранта» дозволяє йому вживати самостійних заходів щодо забезпечення «додержання Конституції України», самостійно при цьому визначати ознаки ситуації, в якій порушено (реально чи ілюзорно) нормальне функціонування інститутів конституційної системи.

З цього випливає: президент наділений прерогативами вживати заходів щодо відновлення дії цієї самої Конституції. Чим серйознішими є загрози порушення Основного Закону, тим більш широкий діапазон можливих дій президента України «на захист Конституції».

Аргумент другий. Згідно з п.1 частини першої ст.106 Конституції України президент «забезпечує… національну безпеку». У п. 17 частини першої тієї ж ст.106 повторно підкреслюється, що він «здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави».

Що таке «національна безпека»? Це — «захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам». Подане визначення — не точка зору, а зміст положення ст. 1 Закону України «Про основи національної безпеки України» від 19 червня 2003 р. У світлі такого розуміння національної безпеки, важко сказати, що саме в Україні не належить до «життєво важливих інтересів» особи, суспільства і держави. Питання інфляції? Питання ціни на імпортовані нафтопродукти? Чи, можливо, не є «життєво важливим інтересом» держави ефективна діяльність уряду чи парламенту? Звісно, є.

За вирішення такого надзвичайно широкого (практично невизначеного) кола питань відповідає, отже, «слабкий» президент України.

Аргумент третій. У п. 18 частини першої ст.106 Конституції України передбачено, що президент «очолює Раду національної безпеки і оборони України» (далі РНБО). Що це за орган? РНБО є «координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України» (частина друга ст. 107 Конституції).

Про цей державний орган потрібно завважити кілька моментів:

а) РНБО (з додатком «при Президентові України») не є дорадчим (як подібний орган у Польщі) чи консультативним органом, вона є органом державної влади, який «координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони» (частина друга ст.107 Конституції України). Координація та контроль — це реальні владні повноваження, а не допоміжні. Зважаючи на законодавче визначення обсягу «національної безпеки», усі органи виконавчої влади (від Кабінету міністрів України до районної державної адміністрації) є підконтрольними РНБО на чолі з президентом з практично невизначеного кола питань;

б) склад РНБО формується президентом, а за посадою до неї входять прем’єр-міністр, ключові міністри (міністр оборони, міністр внутрішніх справ, міністр закордонних справ) і голова Служби безпеки України. Голова Верховної Ради не входить, але може брати участь у її засіданнях. Решта членів РНБО призначається президентом, причому кількісний склад РНБО не є визначеним у законі. Підкреслимо, якщо міністри у складі уряду є солідарно відповідальними перед президентом і Верховною Радою, то як члени РНБО вони відповідальні, причому індивідуально, перед єдиним владним інститутом — президентом України. Це стосується і прем’єр-міністра.

Підсумуємо. Отже, «слабкий» глава держави очолює державний орган, до складу якого рядовим членом входить прем’єр-міністр, а рішення цього органу вводяться в дію указами президента.

Скажемо відверто і, можливо, відкриємо таємницю — в інших європейських державах подібного нашій РНБО органу у мирний час не існує і не може існувати взагалі, враховуючи конституційні ідеї демократії, розподілу влади, гласності її діяльності.

Аргумент четвертий. Перед президентом України відповідальний Кабінет міністрів України (частина друга ст.113 Конституції). Норма, яка передбачає це, сформульована у такий спосіб: «Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією».

Може видатися, що наведена норма Основного Закону передбачає тільки «відповідальність» уряду перед президентом, з одного боку, а з другого — його «відповідальність», «підзвітність» і «підконтрольність» перед парламентом. Проте відмінності умовні й відбивають лише фаховий рівень розробників такої конституційної формули. Уряд не може бути перед парламентом окремо відповідальний і окремо підконтрольний, бо «відповідальність» (йдеться про політичну відповідальність) у своєму змісті, зокрема, передбачає і підзвітність, і підконтрольність.

Можна і далі кепкувати над цією формулою, наприклад, запитати: чи може бути відповідальність уряду перед президентом без підконтрольності йому ж?! Але не будемо. Тим більше що хотіли тут підкреслити інше — у жодній європейській державі уряд не є відповідальний перед президентом.

Аргумент п’ятий. Слід звернути увагу на правові акти, які видаються президентом України. Згідно з частиною третьою ст.106 «Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України». Звертає увагу на себе те, що акти глави держави є обов’язковими до виконання на території України без зазначення суб’єктів, кому вони адресовані. Це означає їх обов’язковість для усіх учасників суспільних відносин, зокрема й для уряду. Щоби саме в уряду сумнівів не виникало з цього приводу, то частина третя ст.113 Конституції чітко встановила: «Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України». Отже, Кабінет міністрів керується у своїй діяльності указами президента, тобто правовими актами, які видаються «слабким» главою держави. Якщо указ президента України є обов’язковим для уряду, то, очевидно, глава держави вправі через укази скеровувати його діяльність. Для України це стало вже традиційним, але в Європі такої моделі взаємин президента й уряду не спостерігається.

Можна і по-інакшому сформулювати цю проблему. З наведеного випливає — укази глави держави мають вищу юридичну силу порівняно з юридичною силою актів уряду, бо вони є обов’язковими і для правотворчої діяльності Кабінету міністрів України. У такій ситуації важко вважати український уряд головним центром прийняття рішень у державі, як це заведено у будь-якій європейській країні. У нас таким головним центром є все той же «слабкий» президент.

Аргумент шостий. Для тих, хто все ще не повірив «хто в домі хазяїн» (під домом мається на увазі Україна), зазначимо, що президент України згідно з Конституцією «зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності» (п. 15 частини першої ст.106 Конституції України). Не будемо знову повторювати, що жоден європейський президент такого права не має, бо читач і так уже здогадався.

Допитливий читач, тим не менш, завважить, що президент лише «зупиняє», а не «скасовує» акти уряду, для їх направлення до Конституційного суду. Так і є, але якщо врахувати строк конституційного провадження у Конституційному суді, то стане зрозумілою дієвість цього повноваження глави держави.

Резюме: «слабкий» президент України запросто може зупинити будь-яку постанову Кабінету міністрів України для її реальної чи уявної перевірки на предмет конституційності.

Аргумент сьомий. В Європі уряди ведуть активну законопроектну роботу, бо серйозну суспільну проблему неможливо розв’язати на підзаконному рівні з допомогою актів виконавчої влади. З цією метою уряд, як основний укладач проектів законів, користується привілеєм визначати законопроекти позачерговими для їх своєчасного розгляду і прийняття парламентом. Такою є європейська практика.

В Україні все інакше. Читаємо знову нашу Конституцію: «Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово» (частина друга ст.93). Коротке резюме: парламент України позачергово розглядає законопроекти, невідкладність яких визначає лише наш «слабкий» президент. А як же уряд? Він може подати нагальний законопроект через президента, якщо він, правда, не заперечуватиме.

Аргумент восьмий. Президент України призначає на посаду і звільняє з посади голів місцевих державних адміністрацій, хоч і «за поданням Кабінету Міністрів України». Так звані «губернатори» призначаються і звільняються саме указом президента України. Голови місцевих державних адміністрацій під час здійснення своїх повноважень відповідальні перед президентом України і Кабінетом міністрів України. Але з цих двох державних органів лише президент вправі скасувати рішення «губернаторів», якщо вони протирічать актам законодавства України. Саме президент самостійно приймає рішення про звільнення голови місцевої державної адміністрації у разі висловлення йому недовіри відповідною місцевою радою.

Резюме: на відміну від будь-якої європейської держави, президент України призначає і звільняє відповідальних йому керівників обласних і районних державних адміністрацій, саме в яких і сконцентровані виконавчо-розпорядчі повноваження на відповідних територіях. Така модель дозволяє «слабкому» президентові здійснювати управління державою через голів обласних і районних державних адміністрацій за мінімальної участі уряду.

Можна наводити й інші аргументи. Президент України дістав право розпуску парламенту у трьох визначених Конституцією України випадках — це класична ознака парламентаризму (парламентської чи змішаної республіки). Проте нетиповим тут є інше — таке повноваження глави держави в Україні є дискреційним (таким, що здійснюється самостійно і за його власною ініціативою, бо «консультації» ні до чого не зобов’язують) і, наприклад, уряд не може на нього вплинути. Це означає, що президент самостійно визначатиме ознаки парламентської кризи як підставу для розпуску законодавчого органу.

Крім того, одна з підстав для дострокового припинення повноваження Верховної Ради України — «протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України» — може бути перефразована у такий спосіб: якщо президент вчасно не подасть до парламенту кандидатури міністра оборони і міністра закордонних справ, то у нього виникає повноваження розпуску парламенту. І це не жарт, бо якщо для подання ним кандидатури прем’єр-міністра Конституцією встановлюється 15-денний строк, то для внесення до парламенту двох інших названих кандидатур такого строку не встановлено. І тоді лише від волі глави держави залежить завершеність формування «персонального складу Кабінету міністрів України».

Зі статусом уряду, який конституційно в Україні, немов у насмішку, визначається як «вищий орган у системі органів виконавчої влади» (частина перша ст.113 Конституції України), також треба розібратися спокійно і скрупульозно.

Розпочати слід із аналізу першого конституційного повноваження уряду, яке передбачає, що він «забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України» (п. 1 ст.116 Конституції України). Кабінет міністрів України, отже, здійснює внутрішню і зовнішню політику держави, забезпечуючи виконання при цьому не лише законів, а й актів президента.

Не слід забувати і того, що, по суті, згідно з Конституцією України президент є гарантом» або «здійснює керівництво» у тій управлінській сфері і в тих питаннях, які уряд практично «забезпечує» або «вживає заходів». Це стосується і державного суверенітету, і національної безпеки, і оборони, і додержання прав і свобод громадян, і зовнішньополітичної діяльності держави.

Може видатися, що в іншому за конституційним статусом уряд України є схожим до аналогічних органів в європейських країнах. Але це лише в тому разі, якщо не брати до уваги вже перелічене вище — від його відповідальності перед президентом і до обов’язку забезпечувати виконання актів президента.

Давайте ще раз порівняємо статус уряду України зі статусом уряду у президентсько-парламентській республіці, якою є Франція. У цій країні уряд «визначає і проводить політику нації», «розпоряджається адміністрацією і збройними силами», і «несе відповідальність перед парламентом» (ст.20 Конституції Французької Республіки). В Україні Кабінет міністрів не визначає політики нації та не розпоряджається ні адміністрацією, ні Збройними силами.

У Польщі, яка насправді є парламентсько-президентською республікою, уряд має також істотно сильніші конституційні позиції, ніж в Україні. Згідно зі ст.146 Конституції Польської Республіки «до відання уряду належать питання політики держави, які не закріплені за іншими державними органами й органами територіального самоврядування». Це означає, що уряду в цій країні належать усі повноваження, які не закріплені за іншими конституційними органами. В Україні ж підхід зовсім інший.

Останнім часом українське суспільство звернуло увагу на інститут контрасигнації (скріплення підписом прем’єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання) указів президента. Можливо, саме цей інститут дозволяє уряду обмежувати указотворчість глави держави? Знову розчарування.

Скріплення підписом членів уряду згідно з частиною четвертою ст.106 Конституції потребують укази президента з чотирьох питань: 1) призначення та звільнення глав дипломатичних представництв; 2) очолення РНБО; 3) прийняття у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації; 4) утворення судів.

Якщо у Франції, за деякими винятками, усі повноваження президента здійснюються актами, які підлягають контрасигнації прем’єр-міністром і відповідним міністром (ст.19 Конституції Французької Республіки), то в Україні лише чотири конституційні повноваження президента з тридцяти одного потребують контрасигнації. Чи істотно впливає цей інститут на концентрацію владних ресурсів у руках президента? Ми сумніваємося в цьому.

Коли хто-небудь вважає, що процедура контрасигнації обмежує повноваження президента у сфері національної безпеки, він помиляється. Якщо з повноваження «очолювання РНБО» (п. 18 частини першої ст.106 Конституції) указ президента потребує контрасигнації, то його ж указ щодо повноваження «здійснення керівництва у сферах національної безпеки і оборони» (п.17 частини першої ст.106 Конституції України) контрасигнації вже не потребує.

Якщо хто-небудь вважає, що інститут контрасигнації обмежує повноваження президента у сфері зовнішньої політики, то він також помиляється. Коли для указу президента про призначення дипломатичного представника необхідне «скріплення підписом», то для указу на здійснення повноваження «керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави» (п.3 частини першої ст.106 Конституції) віза прем’єр-міністра не потрібна.

Чому настільки слабкі конституційні позиції Кабінету міністрів України — запитання до авторів нинішньої редакції Конституції.

Окремо хочеться відзначити конституційний статус прем’єр-міністра України. Частина п’ята ст.114 Конституції визначає, що він «керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України», а частина друга ст. 117 встановлює підписання ним актів уряду. Інших конституційних функцій наш прем’єр не має. До речі, ст.114 Конституції якраз і викладена у новій редакції в ході реформи.

Підкреслимо, отже, що прем’єр-міністр керує роботою уряду, спрямовуючи на виконання програми його діяльності, схваленої парламентом. Виникає запитання: а як керувати роботою уряду, коли нема на що її спрямовувати?! Маємо на увазі ситуацію, коли відсутня програма діяльності уряду, схвалена парламентом. Ми припускаємо, що цілі діяльності уряду України в такому разі визначає сам прем’єр-міністр. Ми не кепкуємо, ми серйозно ставимо запитання: якою нормою Конституції передбачено повноваження прем’єр-міністра визначати основні напрями діяльності уряду? Жодною. У російській конституції, наприклад, воно у ст.113 визначене дуже чітко. А у нас — ні.

Чому такий низький статус керівника уряду України? Це запитання знову слід адресувати авторам вищезазначених конституційних положень. Тим більше, нас щиро дивує прихильність Віктора Федоровича до нинішньої редакції Конституції.

Прем’єр-міністр України конституційно «принижений» у порівнянні з французьким прем’єром, котрий «забезпечує виконання законів», при дотриманні деяких умов «здійснює регламентарні повноваження і призначає на цивільні і військові посади», «заміщає у разі необхідності президента» та «несе відповідальність за національну оборону» (ст.21 Конституції Французької Республіки). Український прем’єр, хоч як це дивно, особисто не несе відповідальності за жодне питання та не призначає нікого ні на цивільні, ні на військові посади, і тим більше, не заміщає президента у жодному випадку.

У це важко повірити, але прем’єр-міністр України навіть не вправі виступати від імені уряду, представляти його перед іншими державними органами всередині держави чи за її межами. Ми жалкуємо з цього приводу, але справді Конституція цього не передбачає. Наприклад, голова Верховної Ради згідно з п.4 частини другої ст. 88 Конституції «представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав», а для прем’єр-міністра, повторимося, цього не передбачено.

Автору цих рядків закинуть: не треба вже надто формалізувати, бо, мовляв, це ж природно, що прем’єр-міністр, керуючи урядом, виступатиме від його імені та здійснюватиме деякі його повноваження безпосередньо. Але така постановка питання буде означати, що уряд делегуватиме свої конституційні повноваження прем’єр-міністру. Ми не сприймаємо такий підхід, бо є одна «дрібниця» — Конституція України цього не лише не передбачає, а й прямо забороняє, встановивши у частині другій ст.19, що органи державної влади, їх посадові особи «зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами». Тому ми залишаємося на позиції, з якої випливає: конституційні повноваження уряду як інституту жодною мірою не належать особисто його керівнику як службовій особі.

Якщо і тут робити коротке резюме, то підкреслимо: прем’єр-міністр України не є конституційним органом влади, на відміну від більшості прем’єрів у європейських країнах, та, крім керівництва урядом, не наділений самостійними конституційними повноваженнями, він є лише керівником (керівним органом) Кабінету міністрів України як колегіального органу.

В Україні не відбулося переходу від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки з двох причин.

По-перше, в Україні не було президентсько-парламентської республіки. Конституція 1996 р. у старій редакції не передбачала її. Це була нетипова форма правління з концентрацією влади у руках президента, ступінь якої був несумісним із європейським конституціоналізмом. Саме на її основі сформувався авторитарний режим Л.Кучми.

По-друге, в Україні не було введено парламентсько-президентської республіки, бо конституційна реформа ввела форму правління, в якій президент і надалі наділений безпрецедентно широкими конституційними повноваженнями, а уряд, який уже опирається на парламентську більшість, попри нові сенсорні відчуття, не має достатніх конституційних важелів, притаманних урядам європейських держав. За своїми основними ознаками сучасна форма правління в Україні, істотно відрізняючись від парламентсько-президентських республік у Європі, і надалі має специфічний нетиповий характер.

Тому, як видається, у новій повноцінній конституційній реформі (прийняття нової конституції або її нової редакції), яка створила б демократичну й ефективну модель влади, зацікавлений глава держави, котрий непричетний до створення нині існуючої системи влади. Тим більше що він усе ще є морально відповідальним за інституційно-правове відновлення демократії в Україні. У цьому ж має бути зацікавлена і парламентсько-урядова коаліція, яка на сьогодні позбавлена ефективних інструментів реалізації своїх програмних ідей. Врешті, у новій конституції зацікавлена країна, бо існуюча форма правління дискредитує її, протиставляє всьому тому, що виробив європейський конституціоналізм протягом останніх століть.

Джерело:

http://gazeta.dt.ua/ARCHIVE/hto_v_domi_hazyayin_pro_slabkogo_prezidenta_i_silniy_uryad_v_ukrayinskiy_modeli_vladi.html