Висновок Венеціанської комісії щодо свободи зібрань (завершення)

...

31. Крім того, проект закону має вимагати, щоб компетентний орган видавав письмове підтвердження отримання належного повідомлення, яке підтверджує, що організатор зібрання виконав відповідні вимоги щодо повідомлення. Причому таке підтвердження має бути видане у всіх випадках, а не тільки "на прохання організатора", як передбачено у статті 12 законопроекту.
 
32. Крім того, уявляється, що збір документації, яка повинна бути надана організатором органові влади згідно п. 3 статті 8, може бути занадто бюрократичною та обтяжливою процедурою. Отже, ці вимоги рекомендується виключити.
 
Стаття 9 - Вимоги щодо проведення мирних зібрань

33. Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ знову підтверджують свою позитивну оцінку статті 9, яка передбачає загальну можливість проводити мирні зібрання у будь-якому громадському місці у будь-який час доби. Також позитивно, що повна заборона зборів біля небезпечних об'єктів була видалена.

34. Однак, деякі визначення, які містяться у переліку місць, де не дозволяється проводити зібрання (особливо пункти 1, 2 і 4 статті 9) сформульовані таким чином, що не можуть бути чітко інтерпретовані. Ступінь забороненості цих зон чітко не визначена. Ці положення повинні бути змінені. Що стосується заборони публічних заходів поблизу небезпечних виробничих об'єктів та інших об'єктів високого ризику, то, заборона має бути обмежена тими територіями, які закриті для громадськості та відповідним чином обгороджені. Якщо зона високого ризику відкрита для громадськості, видається, що немає підстав для заборони організованого громадського зібрання на цій території. Аналогічним чином положення статті 9 надають занадто широкі підстави для заборони зібрань. Наприклад, "дії, які порушують нормальне функціонування підприємства" може бути розтлумачене надто довільно. Тому рекомендується переглянути статтю 9 у світлі цієї позиції. Як і в статті 5 (вище), одним з можливих поправок може бути включення терміну "непропорційно" у статтю 9, щоб вона звучала так: "непропорційно перешкоджати вільному проходові" і "диспропорційно впливають на їх нормальне функціонування».

35. Крім того, ця стаття використовує вираз "не допускається", який тягне за собою непропорційне обмеження щодо здійснення права на свободу зібрань, практично виключаючи використання оцінки пропорційності на індивідуальній основі. Мета зібрання часто тісно пов'язана з певним місцем. Свобода зборів включає в себе право зібрання проходити на відстані "зображення і звуку" від його цільового об'єкту. Положення, що дозволяє більше гнучкості у прийнятті рішень компетентними органами, було б кращим.

Стаття 10 - Попередня агітація

37. Із статті 10 законопроекту видалені непрямі обмеження на мирні зібрання, тобто заборона на проведення попередньої агітації у формі мирного заходу. Однак пункт 3 цієї статті, який забороняє агітацію у формі, який "ображає і принижує честь і гідність людини і громадянина" залишився у проекті закону. Зміст листівки та інші матеріали про зібрання або запрошення на збори не повинно регулюватися цим проект закону. Цитована фраза суперечить положенню Європейської конвенції яке дозволяє вираження ідей, які можуть шокувати, ображати або не сприйматися частиною населення.
 
Стаття 11 - Матеріально-технічне забезпечення

38. Стаття 11 забороняє державним підприємствам, установам та організаціям, а також іноземцям та особам без громадянства фінансувати зібрання. Проте, як зазначено у Спільному експертному висновку 2009 року, ця заборона означає, що право цих субєктів організовувати зібрання може бути серйозно порушеним. Окрім того, згідно зі статтею 1, усім іноземцям  та особам без громадянства які перебувають в Україні дозволено брати участь у мирних зiбраннях, а також діяти як організатори (див. вище пункт 17) та фінансувати такі зібрання.

Статті з 12 до 14 - Обов'язки виконавчих органів місцевої влади та правоохоронних органів
 
40. Новий варіант статей 12 і 13 враховують деякі з зауважень, зазначених у Спільній думці Венеціанської комісії та БДІПЛ/ОБСЄ 2009 року. Проте низка недоліків залишається: як згадувалося вище, проект закону має вимагати, щоб компетентний орган видав письмове підтвердження отримання повідомлення відразу й у всіх випадках (див. вище, пункт 26.). Крім того, вимоги до місцевих органів влади щодо забезпечення громадського порядку та безпеки людей, а також дотримання законності під час проведення зібрань є зайвими, оскільки це зобов'язання правоохоронних органів (згадане у статті 14 § 2), а не місцевих органів влади.

41. Хоча включення окремої статті про відповідальність правоохоронних органів, безумовно, вітаємо (стаття 14), Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ відзначають, що проект закону не передбачає положень стосовно припинення зібрань. Дії правоохоронців під час зібрань  можуть включати, у випадку коли ситуація під час зібрання погіршується (наприклад, учасники почнуть застосовувати силу) накладати обмеження чи припинення зібрання. При цьому, правоохоронці повинні розглядати їхній першочерговий обов’язок сприяти реалізації права на мирні зібрання. Проект закону обмежує себе посилаючись до Закону України “Про міліцію” оскільки там вказані “інші дії повязані з дотриманням миру та безпеки громадян під час проведення зібрань”. Проте це неможливо, при відсутності такого закону для оцінки, чи це посилання та цей закон забезпечує повний захист основоположних прав та свобод. Для максимальної  прозорості, до Проекту закону можна було б додати положення для чіткості цього питання.

Стаття 15 - Обмеження мирних зібрань

43. Змінена стаття 15 проекту про обмеження на публічні збори вимагає, що ці обмеження можуть бути накладені "судами відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або прав і свобод інших осіб "(стаття 15 § 1). Компетентний орган, коли він вирішить звернутися до суду з позовною заявою, зобов'язаний повідомити про це організатора мирного зібрання "без зволікання, не пізніше дати, з моменту оголошення його" (стаття 15 § 2) .
 
44. Венеціанська комісія вітає ці нові положення. Вона також упевнена, що проект закону визначить досить обмежений і вичерпний перелік підстав для накладення обмежень на здійснення права на свободу мирних зібрань. Комісія та ОБСЄ/БДІПЛ наполегливо рекомендують додати положення про те, що ці судові обмеження мають бути пропорційні у всіх випадках.

45. У відношенні судового розгляду, Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ нагадують «Керівні принципи», які стверджують, що судовий розгляд "повинен бути своєчасним, щоб справа була розглянута і рішення суду опубліковане до планованої дати зібрання." (пункт 138). 

46. Рекомендується додати до статті 15 п.3 положення щодо вимоги до суддів приймати остаточне рішення протягом 48 годин. Проект також має предбачити можливість тимчасової заборони, коли суд не взмозі винести остаточне рішення до початку планованого зібрання.

Стаття 16 - розгляди та апеляції

47. Проект закону передбачає адміністративний і судовий розгляд рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади. Адміністративні та судові процедури повинні бути достатньо швидкими для того, щоб організатор отримав остаточне рішення до дати повідомлення зібрання.
 
Стаття 18 - Відповідальність за порушення права на свободу мирних зібрань

48. Це положення передбачає те, що “Особи, винні у порушенні вимог цього Закону, притягуються до дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової, кримінальної відповідальності згідно із законом”. Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ рекомендують, щоб були чітко визначені належність до певного положення закону, повинен бути чітко визначений штраф, також у всіх випадках встановлений штраф має бути пропорційним до особливості порушення. В проекті закону має бути передбачено вимогу до компетентного органу видавати письмове підтвердження отримання повідомлення негайно і у всіх випадках, pазом з тим, вимогу забезпечити публічний порядок та безпеку людей, а також дотримання закону під час проведення зібрання, що є обов’язковим, оскільки це є обов’язком правоохоронних органів, а не органів місцевого самоврядування.

КОМЕНТАРІ.

1. У своєму висновку Венеціанська комісія зазначає, що варіант законопроекту 2450, представлений 2010 року є кращим, ніж варіант того ж законопроекту, схваленого Верховною Радою 2009-го року, і вказує, які саме положення були покращені. Але на цьому весь позитив і закінчується.
2. Практично до кожної статті проекту Венеціанська комісія має суттєві зауваження. Іноді це такі зауваження, які міняють зміст положень законопроекту на прямо протилежний. Також європейські експерти вказують, що велика кількість їх пропозицій, висловлених ще до проекту 2009-го року, авторами проекту 2450 враховані не були. Окрім іншого цей факт говорить про кричущу некомпетентність розробників документу з парламентського комітету з прав людини, які, здається, не мають навіть уявлення про європейські стандарти прав людини. І, навіть після двох негативних висновків Венеціанської комісії, не можуть імплементувати їх положення до свого творіння № 2450.

Загалом цей висновок Венеціанської комісії можна вважати вироком законопроекту 2450.

1. Зауваження Венеціанської комісії в основному співпадають з претензіями до законопроекту 2450, висловлених представниками громадських організацій на слуханнях 24.06.2010. А саме, Венеціанська комісія, як і українські громадяни, вимагають від законопроекту, щоб

 - відсутність повідомлення про зібрання не була підставою для заборони зібрання.

- процедура повідомлення жодним чином не ускладнювалася,

- органів державної влади та місцевого самоврядування не втручалися у реалізацію права громадян на мирні зібрання,

- було встановлено чіткі підстави для судової заборони мирних зібрань,

- були усунуті обмеження щодо місць проведення зібрань,

- було встановлено відповідальність влади і, зокрема, правоохоронців, за порушення свободи зібрань,

- було встановлено спеціальні терміни для судового розгляду справ про мирні зібрання.

4. Якщо законопроект 2450 стане законом у такому вигляді, як він існує зараз, він стане чудовою зброєю (краще б сказати, дубцем) в руках виконавчої влади та міліції у боротьбі проти свободи зібрань в Україні.

5. Венеціанська комісія – експертна установа, її висновки носять характер рекомендацій і до її компетенції не належить вказувати українському чи будь-якому іншому парламентові, які закони і в якому вигляді приймати або не приймати взагалі. Проте кількість і якість (зміст) зауважень, висловлених європейськими експертами, однозначно вказує на те, що врахування всіх цих зауважень у межах законопроекту 2450 неможливе. 6. Отже потрібен новий законопроект, розроблений на основі європейських стандартів свободи зібрань, закладених у «Керівних принципах щодо свободи зібрань», рішень Європейського суду з прав людини та рекомендацій Венеціанської комісії.

Інакше кажучи, законодавству щодо свободи зібрань в Україні потрібен капітальний євроремонт.

Володимир Чемерис,

Член правління Інституту «Республіка».