Як розмежувати Україну?
- 03.10.16, 18:26
- Знання є сила
Як розмежувати Україну?
Ігор МЕЛЬНИК
Територіальні аспекти адміністративної реформи
Україна потребує системи державного управління, яка є професійною, прозорою, відкритою, ефективною, покликаною служити інтересам громадян, бути перед ними відповідальною та спрямовувати всю свою діяльність на розв'язання проблем, що стоять перед суспільством. На жаль, за 10 років незалежності у нашій державі такої системи так і не було створено. В той же час більша частина функцій державних органів управління давно вже повинна була перекладена на органи місцевого самоврядування, а в економічній сфері – на приватну ініціативу.
Нині громіздка та незграбна державна машина, перевантажена зайвою роботою, не в змозі динамічно та адекватно реагувати на зміни, що відбуваються в економіці. Ця громіздкість та невизначеність управлінських процедур призводить до неефективності управління, створює сприятливий ґрунт для корупції та безвідповідальності урядовців. Надмірна концентрація управлінських функцій на вищих щаблях виконавчої влади призводить до низької якості їх реалізації, а також зменшення ролі місцевих органів державної влади та самоврядування. Суспільство втрачає довіру до влади, не знає, за що воно платить податки. Тож адміністративна реформа є не лише побажанням Міжнародного валютного фонду та однією з умов надання кредитів Україні, а нагальною потребою сьогодення, без реформування владних структур неможливий вихід нашої держави з кризи.
Вже понад три роки тому в Україні було заявлено про необхідність адміністративної реформи, створено спеціальні органи для її підготовки та проведення, розроблено її концепцію. Державну комісію з її проведення очолив Леонід Кравчук. Стратегічними цілями адміністративної реформи мають стати: підвищення діяльності органів влади; забезпечення прозорості прийняття державних рішень і персональної відповідальності за їх реалізацію; уникнення дублювання функцій у владних структурах та чітке розмежування компетенцій на загальнодержавному і місцевому рівні та між гілками влади; наближення державного апарату до потреб пересічних громадян; ліквідація причин хабарництва і корупції в державному апараті; підвищення престижу державної служби.
Однак вибори 1998 та 1999 рр. загальмували процес реформування системи влади і лише з грудня 1999 року розпочались перші реальні кроки з реалізації адміністративної реформи. Насамперед вони стосувались реорганізації Кабінету Міністрів. Скорочено число міністерств та членів кабміну. Його поточну роботу має забезпечувати секретаріат. Підвищено роль міністрів, але вони ще надалі залишаються лише чиновниками, а не політичними фігурами, бо не несуть безпосередньої відповідальності за свою діяльність перед урядовою більшістю парламенту і виборцями та політичними партіями.
Було скорочено до 17 тисяч державних службовців, але робилось це поспіхом, без необхідного обґрунтування та розмежування функцій в апараті. Тому частину з них треба було знову повертати на роботу. Недостатнім залишається законодавче забезпечення адміністративної реформи. Часто її заходи проводяться не за нормативними актами Верховної Ради, а на основі указів Президента та постанов Кабінету Міністрів.
Пересічний громадянин ще не бачить наслідків перших кроків адміністративної реформи. Поки що адміністративна реформа зачіпає лише вищі органи державного управління і ще практично не дійшла до органів влади на місцях, якщо не рахувати деякого скорочення посад в облдержадміністраціях.
Державі необхідна якісно нова регіональна політика, яка передбачає чітке розмежування повноважень між центральними та місцевими органами влади, посилення ролі регіональних органів влади, розширення їх повноважень та відповідальності, участь місцевих органів влади у процесі прийняття державних рішень, оптимізацію розвитку регіонів та дотримання мінімальних соціальних стандартів життя населення. Внаслідок децентралізації багато обов'язків держави має надаватись органам місцевого самоврядування базового та регіонального рівня. Делегування повноважень на нижчі рівні повинно супроводжуватись децентралізацією державних фінансів. У доходах місцевих бюджетів вирішальною має стати частка власних доходів, а не дотацій та субвенцій. Та формування бюджетів повинно проводитись "від низу до гори", а не навпаки, як це зараз відбувається.
Більшість експертів (зокрема з Українського центру економічних і політичних досліджень) вважають, що адміністративно-територіальну реформу в Україні варто розпочинати не раніше 2003 року, принаймні після чергових парламентських виборів. Але вже тепер можна було б готувати деякі законодавчі акти, щоби вибори до органів місцевого самоврядування проводити вже за новим принципом.
Таблиця 1
Подивимось на адміністративно-територіальний устрій деяких країн Європи, співмірних з Україною за територією та чисельністю населення (Табл. 1). А також на середнє число населення, яке припадає базову (І рівень) одиницю місцевого самоврядування (Табл. 2). Як бачимо в Україні вони є чи не найдрібнішими (якщо не рахувати Францію). Наші сільради, та й переважна більшість селищних і міських громад, не спроможні не лише забезпечити за рахунок власних ресурсів виконання власних повноважень у галузі освіти, охорони здоров'я, утримання власної інфраструктури, а навіть утримувати мінімальний апарат управління. Однак процес дроблення сільських рад не припинився і теоретично їх число може дійти до 30 тисяч, бо стільки є зараз в Україні відокремлених населених пунктів. Особливо гостро тенденція до розмежування повстала тепер, коли відбувається розподіл власності, особливо землі. Але, з другого боку, на місцях неможливо створити достатніх умов для забезпечення цих процесів (реєстрація прав власності, землевпорядні роботи). Тому ці функції виконуються вже на районному, а то й вищому рівні. Тоді як поділ району на кілька великих самоврядних громад, дало би можливість вирішувати усі питання у їх центрах, а не їздити за кожним папірцем до райцентру. Якщо враховувати ще і парадокси нинішнього адміністративного поділу, то, наприклад, мешканці Малехова, Мурованого чи інших сіл на північний схід від Львова, повинні їхати спочатку на одну з автостанцій обласного центру, потім міським транспортом доїжджати до вокзалу чи до іншої автостанції, а вже звідтіля добиратись до свого райцентру – Пустомит.
Таблиця 2
Натомість вже у кожному населеному пункті міг би деякі суто місцеві питання вирішувати на громадських засадах обраний громадою війт. Так у Польщі ці функції виконують понад 40 тисяч солтисів. Тоді, як число територіальних громад базового рівня у 16 разів менше.
Чи не найбільше емоцій, звичайно, викличе зміна мережі адміністративних одиниць найвищого рівня. Зараз ми тут маємо одну автономну республіку, 24 області та два міста загальнодержавного значення. Якщо піти німецьким, іспанським чи італійським шляхом і створювати регіони за історичним принципом, то в Україні, поряд з Кримом та "вільними містами" Києвом і Севастополем", такими історичними землями могли би бути Галичина, Закарпаття, Буковина, Волинь, Поділля, Правобережжя, Лівобережжя (Гетьманщина), Слобожанщина, Донеччина, Запорожжя, Причорномор'я та Південна Бессарабія (Буджак). Всього до 15 земель-регіонів, різноманітних за етнічним складом, історичними традиціями, економічним потенціалом, людністю та територією.
Мапа 1
За французьким варіантом, Україну можна було би поділити на 90-100 земель-округів. Як вважає професор географії Львівського національного університету Федір Заставний, "таке розосередження функцій територіального управління цілком виправдане, коли йдеться про ліквідацію старих управлінських структур, територіальне розосередження влади і підвищення ефективності її функціонування... Це дозволило би зняти напруженість на національно-етнічному грунті в багатьох "гарячих" регіонах республіки, територіально розосередити цю напруженість і зробити її менш відчутною". Звичайно поділ, наприклад, Криму чи Закарпаття на кілька таких округів, дозволив децентралізувати "місцеві сепаратизми". Україна вже мала досвід такого устрою у 20-роках, коли територія УСРР була розділена на 53, а потім на 41 округ (мапа 1). Однак переважна більшість таких адміністративних одиниць не могла би себе утримувати і була би дотаційною.
Мапа 2
Виходячи з економічних чинників проф. Заставний пропонує розділити Україну на дев'ять економічних районів (мапа 2), причому Причорноморський у одному з варіантів пропонується поділити на два. Скоріш за все, така схема могла би стати основою для майбутнього поділу держави на регіони, тільки що розмежування слід би було проводити не по кордонах існуючих областей, а по менших територіальних одиницях.
Насамперед необхідно було би визначитись з центрами цих територіальних одиниць (над назвою: область, земля, край... ще слід подумати). Природними регіональними центрами, вплив яких вже зараз виходить за межі їх областей, є Київ, Харків, Львів, Дніпропетровськ, Донецьк та Одеса. Крим не може існувати без дніпровської води, тому було б доцільно створити на півдні Таврійський регіон, долучивши до нього більшу частину Херсонської області. Волинь та Поділля утворювались би не довкола центрів, а скоріше за залишковим принципом, на перетині сфер впливу Києва та Львова. На Волині столицею могло б стати Рівне – не тому, що воно випереджає Луцьк і Житомир за своїм потенціалом, а завдяки серединному положенню серед цих трьох центрів. На Поділлі Вінниця дещо переважає Хмельницький, тому має більші шанси стати регіональною столицею. Натомість Центрально-Український район таки мусив би бути розділений між Києвом і Дніпропетровськом.
Але чи витримає така концепція тиск регіональних еліт, які би не погодилися з "деградацією" їх центрів. Приклад завершального етапу адміністративної реформи в Польщі показує, наскільки потужним був тиск на уряд і сейм, коли було оприлюднено рішення обмежитись лише 12 новими воєводствами. У групи лобістів об'єднувались і праві, і ліві, створювались громадські комітети та проводились акції протесту, включно з живими ланцюгами єднання.
В результаті в кінцевому варіанті кількість воєводств було збільшено до шістнадцяти, а щоб задовольнити амбіції окремих міст, у деяких випадках у воєводствах було утворено по дві столиці – місце урядування воєводи та місцевого сеймику. Можливо, і в Україні не вдасться теж обмежитись цифрою 9, а доведеться збільшувати число планованих регіонів до 12, 15, 20?
Отже адміністративна реформа не є легкою справою, але її треба робити, бо існуюча система владних структур давно вже стала гальмом розвитку нашої держави.
Поступ, №196, 30.11.2000
http://zbruc.eu/node/36946
Ігор МЕЛЬНИК
Територіальні аспекти адміністративної реформи
Україна потребує системи державного управління, яка є професійною, прозорою, відкритою, ефективною, покликаною служити інтересам громадян, бути перед ними відповідальною та спрямовувати всю свою діяльність на розв'язання проблем, що стоять перед суспільством. На жаль, за 10 років незалежності у нашій державі такої системи так і не було створено. В той же час більша частина функцій державних органів управління давно вже повинна була перекладена на органи місцевого самоврядування, а в економічній сфері – на приватну ініціативу.
Нині громіздка та незграбна державна машина, перевантажена зайвою роботою, не в змозі динамічно та адекватно реагувати на зміни, що відбуваються в економіці. Ця громіздкість та невизначеність управлінських процедур призводить до неефективності управління, створює сприятливий ґрунт для корупції та безвідповідальності урядовців. Надмірна концентрація управлінських функцій на вищих щаблях виконавчої влади призводить до низької якості їх реалізації, а також зменшення ролі місцевих органів державної влади та самоврядування. Суспільство втрачає довіру до влади, не знає, за що воно платить податки. Тож адміністративна реформа є не лише побажанням Міжнародного валютного фонду та однією з умов надання кредитів Україні, а нагальною потребою сьогодення, без реформування владних структур неможливий вихід нашої держави з кризи.
Вже понад три роки тому в Україні було заявлено про необхідність адміністративної реформи, створено спеціальні органи для її підготовки та проведення, розроблено її концепцію. Державну комісію з її проведення очолив Леонід Кравчук. Стратегічними цілями адміністративної реформи мають стати: підвищення діяльності органів влади; забезпечення прозорості прийняття державних рішень і персональної відповідальності за їх реалізацію; уникнення дублювання функцій у владних структурах та чітке розмежування компетенцій на загальнодержавному і місцевому рівні та між гілками влади; наближення державного апарату до потреб пересічних громадян; ліквідація причин хабарництва і корупції в державному апараті; підвищення престижу державної служби.
Однак вибори 1998 та 1999 рр. загальмували процес реформування системи влади і лише з грудня 1999 року розпочались перші реальні кроки з реалізації адміністративної реформи. Насамперед вони стосувались реорганізації Кабінету Міністрів. Скорочено число міністерств та членів кабміну. Його поточну роботу має забезпечувати секретаріат. Підвищено роль міністрів, але вони ще надалі залишаються лише чиновниками, а не політичними фігурами, бо не несуть безпосередньої відповідальності за свою діяльність перед урядовою більшістю парламенту і виборцями та політичними партіями.
Було скорочено до 17 тисяч державних службовців, але робилось це поспіхом, без необхідного обґрунтування та розмежування функцій в апараті. Тому частину з них треба було знову повертати на роботу. Недостатнім залишається законодавче забезпечення адміністративної реформи. Часто її заходи проводяться не за нормативними актами Верховної Ради, а на основі указів Президента та постанов Кабінету Міністрів.
Пересічний громадянин ще не бачить наслідків перших кроків адміністративної реформи. Поки що адміністративна реформа зачіпає лише вищі органи державного управління і ще практично не дійшла до органів влади на місцях, якщо не рахувати деякого скорочення посад в облдержадміністраціях.
Державі необхідна якісно нова регіональна політика, яка передбачає чітке розмежування повноважень між центральними та місцевими органами влади, посилення ролі регіональних органів влади, розширення їх повноважень та відповідальності, участь місцевих органів влади у процесі прийняття державних рішень, оптимізацію розвитку регіонів та дотримання мінімальних соціальних стандартів життя населення. Внаслідок децентралізації багато обов'язків держави має надаватись органам місцевого самоврядування базового та регіонального рівня. Делегування повноважень на нижчі рівні повинно супроводжуватись децентралізацією державних фінансів. У доходах місцевих бюджетів вирішальною має стати частка власних доходів, а не дотацій та субвенцій. Та формування бюджетів повинно проводитись "від низу до гори", а не навпаки, як це зараз відбувається.
Більшість експертів (зокрема з Українського центру економічних і політичних досліджень) вважають, що адміністративно-територіальну реформу в Україні варто розпочинати не раніше 2003 року, принаймні після чергових парламентських виборів. Але вже тепер можна було б готувати деякі законодавчі акти, щоби вибори до органів місцевого самоврядування проводити вже за новим принципом.
Таблиця 1
Подивимось на адміністративно-територіальний устрій деяких країн Європи, співмірних з Україною за територією та чисельністю населення (Табл. 1). А також на середнє число населення, яке припадає базову (І рівень) одиницю місцевого самоврядування (Табл. 2). Як бачимо в Україні вони є чи не найдрібнішими (якщо не рахувати Францію). Наші сільради, та й переважна більшість селищних і міських громад, не спроможні не лише забезпечити за рахунок власних ресурсів виконання власних повноважень у галузі освіти, охорони здоров'я, утримання власної інфраструктури, а навіть утримувати мінімальний апарат управління. Однак процес дроблення сільських рад не припинився і теоретично їх число може дійти до 30 тисяч, бо стільки є зараз в Україні відокремлених населених пунктів. Особливо гостро тенденція до розмежування повстала тепер, коли відбувається розподіл власності, особливо землі. Але, з другого боку, на місцях неможливо створити достатніх умов для забезпечення цих процесів (реєстрація прав власності, землевпорядні роботи). Тому ці функції виконуються вже на районному, а то й вищому рівні. Тоді як поділ району на кілька великих самоврядних громад, дало би можливість вирішувати усі питання у їх центрах, а не їздити за кожним папірцем до райцентру. Якщо враховувати ще і парадокси нинішнього адміністративного поділу, то, наприклад, мешканці Малехова, Мурованого чи інших сіл на північний схід від Львова, повинні їхати спочатку на одну з автостанцій обласного центру, потім міським транспортом доїжджати до вокзалу чи до іншої автостанції, а вже звідтіля добиратись до свого райцентру – Пустомит.
Таблиця 2
Натомість вже у кожному населеному пункті міг би деякі суто місцеві питання вирішувати на громадських засадах обраний громадою війт. Так у Польщі ці функції виконують понад 40 тисяч солтисів. Тоді, як число територіальних громад базового рівня у 16 разів менше.
Чи не найбільше емоцій, звичайно, викличе зміна мережі адміністративних одиниць найвищого рівня. Зараз ми тут маємо одну автономну республіку, 24 області та два міста загальнодержавного значення. Якщо піти німецьким, іспанським чи італійським шляхом і створювати регіони за історичним принципом, то в Україні, поряд з Кримом та "вільними містами" Києвом і Севастополем", такими історичними землями могли би бути Галичина, Закарпаття, Буковина, Волинь, Поділля, Правобережжя, Лівобережжя (Гетьманщина), Слобожанщина, Донеччина, Запорожжя, Причорномор'я та Південна Бессарабія (Буджак). Всього до 15 земель-регіонів, різноманітних за етнічним складом, історичними традиціями, економічним потенціалом, людністю та територією.
Мапа 1
За французьким варіантом, Україну можна було би поділити на 90-100 земель-округів. Як вважає професор географії Львівського національного університету Федір Заставний, "таке розосередження функцій територіального управління цілком виправдане, коли йдеться про ліквідацію старих управлінських структур, територіальне розосередження влади і підвищення ефективності її функціонування... Це дозволило би зняти напруженість на національно-етнічному грунті в багатьох "гарячих" регіонах республіки, територіально розосередити цю напруженість і зробити її менш відчутною". Звичайно поділ, наприклад, Криму чи Закарпаття на кілька таких округів, дозволив децентралізувати "місцеві сепаратизми". Україна вже мала досвід такого устрою у 20-роках, коли територія УСРР була розділена на 53, а потім на 41 округ (мапа 1). Однак переважна більшість таких адміністративних одиниць не могла би себе утримувати і була би дотаційною.
Мапа 2
Виходячи з економічних чинників проф. Заставний пропонує розділити Україну на дев'ять економічних районів (мапа 2), причому Причорноморський у одному з варіантів пропонується поділити на два. Скоріш за все, така схема могла би стати основою для майбутнього поділу держави на регіони, тільки що розмежування слід би було проводити не по кордонах існуючих областей, а по менших територіальних одиницях.
Насамперед необхідно було би визначитись з центрами цих територіальних одиниць (над назвою: область, земля, край... ще слід подумати). Природними регіональними центрами, вплив яких вже зараз виходить за межі їх областей, є Київ, Харків, Львів, Дніпропетровськ, Донецьк та Одеса. Крим не може існувати без дніпровської води, тому було б доцільно створити на півдні Таврійський регіон, долучивши до нього більшу частину Херсонської області. Волинь та Поділля утворювались би не довкола центрів, а скоріше за залишковим принципом, на перетині сфер впливу Києва та Львова. На Волині столицею могло б стати Рівне – не тому, що воно випереджає Луцьк і Житомир за своїм потенціалом, а завдяки серединному положенню серед цих трьох центрів. На Поділлі Вінниця дещо переважає Хмельницький, тому має більші шанси стати регіональною столицею. Натомість Центрально-Український район таки мусив би бути розділений між Києвом і Дніпропетровськом.
Але чи витримає така концепція тиск регіональних еліт, які би не погодилися з "деградацією" їх центрів. Приклад завершального етапу адміністративної реформи в Польщі показує, наскільки потужним був тиск на уряд і сейм, коли було оприлюднено рішення обмежитись лише 12 новими воєводствами. У групи лобістів об'єднувались і праві, і ліві, створювались громадські комітети та проводились акції протесту, включно з живими ланцюгами єднання.
В результаті в кінцевому варіанті кількість воєводств було збільшено до шістнадцяти, а щоб задовольнити амбіції окремих міст, у деяких випадках у воєводствах було утворено по дві столиці – місце урядування воєводи та місцевого сеймику. Можливо, і в Україні не вдасться теж обмежитись цифрою 9, а доведеться збільшувати число планованих регіонів до 12, 15, 20?
Отже адміністративна реформа не є легкою справою, але її треба робити, бо існуюча система владних структур давно вже стала гальмом розвитку нашої держави.
Поступ, №196, 30.11.2000
http://zbruc.eu/node/36946
1
Коментарі