Ні дати,ні взяти:Україну не вважають вигідним партнером

Шість проблем, які стоять на заваді тому, щоб міжнародні фінансові організації вважали Україну вигідним діловим партнером

Один із найбільших інвестиційних проектів у портфелі Світового банку в Україні – проект «Видача державних актів на право власності на землю та розвиток системи кадастру». Восьмирічний марафон з його впровадження підтверджує, що в Україні важко втілювати будь-які проекти. Крізь його призму дуже чітко можна простежити проблеми, актуальні для реалізації інших міжнародних ініціатив, а також з’ясувати, чому Україну складно вважати вигідним діловим партнером.

Реалізація проекту передбачає затвердження обома сторонами (позичальником і кредитором) цілей проекту, заходів, спрямованих на їхнє досягнення, й термінів виконання кожного з етапів. Усе це обговорюється і документується ще під час укладання угоди про позику, коли сторони беруть на себе зобов’язання, і в деталях актуалізується в процесі виконання.

Тож, коли на етапі впровадження постають перешкоди, які призводять до порушення термінів, кредитору потрібно пояснювати причини. Формулюючи для численних звітних документів причини відставання, стикаєшся з тим очевидним фактом, що пояснити їх міжнародній фінансовій інституції не так уже й легко. Тому що доводиться шукати зрозумілі формулювання для таких реалій, як-от: «планували створити єдину систему реєстрації прав на нерухоме майно, взяли під це позику, але в процесі її використання плани змінилися», «три місяці за проектом не було здійснено жодного платежу, позаяк у бюджетному розписі не передбачено коштів, чи «вирішувалося питання, хто матиме право підпису документів»…

ПОСТІЙНА ЗМІНА СТРАТЕГІЇ

Головною причиною більшості проблем, пов’язаних із реалізацією будь-яких проектів в Україні, є нестабільність дотримання планів, точніше кажучи, постійні зміни стратегії, тобто немає відповідей на запитання: куди ми рухаємося і що врешті-решт має бути збудовано? Наведу лише один приклад.

У 2003 році Україна взяла позику в Міжнародного банку реконструкції та розвитку для створення єдиної системи реєстрації прав, яка б об’єднала і землю, і те, що на ній споруджено, як це заведено у міжнародній практиці. Щоб виконати передбачені проектом заходи, потрібен був закон, що визначає єдиний державний орган, відповідальний за ведення реєстру. Наступного року такий закон Верховна Рада ухвалила, але чинності він не набув, тому що… Кабмін не видав відповідної постанови. Наслідок: проект опинився під загрозою закриття, оскільки головна мета була суттєво змінена. Проте обійшлося «лише» реструктуризацією проекту, корекцією завдань та урізанням значної частини позики. Аж до 2011-го точилися дискусії, які звершилися компромісом: поділом системи між двома відомствами, Мін’юстом та Держземагентством, на реєстрацію прав на нерухоме майно та державний земельний кадастр.

Отже, на початку 2000-х Україна визначила для себе стратегічною метою побудову єдиної системи реєстрації прав, взяла позику для досягнення цієї мети, а відтак передумала і повернулася до ідеї менш зручної та менш ефективної системи реєстрації двома органами влади.

Зайве говорити, що це мало наслідки як для ефективності використання коштів позики, так і для репутації країни. Цікаво, що за це ніхто не несе відповідальності. У будь-який момент на будь-якому рівні може розпочатися перегляд доцільності планів – навіть на етапі вживання уже конкретних заходів чи виконання контрактів, аж до їхнього скасування. Також зайве говорити про процес проектного менеджменту, який у реальній українській практиці застосовувати доволі складно. Проблеми, перелічені далі, фактично є похідними першої.

НЕСТАБІЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВНИХ СТРУКТУР

Кадастровий проект за свої вісім років пережив три реорганізації відомства-замовника (нині – Держземагентство), кілька перепідпорядкувань та шість змін його керівництва. Яких стратегій та планів за таких обставин можна дотриматися?

Для таких проектів, як кадастровий, усе це має катастрофічні наслідки. Переоформлення юридичних осіб, зміна фахівців з боку замовника, які керують проектом, зміна осіб, котрі мають право підпису, від центральних до територіальних органів, – все це щоразу призводить якщо не до припинення виконання контрактів, то до гальмування їхнього виконання чи прийняття результатів робіт. А це затримки виплат підрядникам, що, своєю чергою, спричинють подальші порушення термінів – і недотримання графіку робіт зростає, як грудка снігу. У гіршому випадку все може завершитися скасуванням позики; у кращому – збільшенням термінів реалізації, а отже, збільшенням навантаження на держбюджет через триваліший термін користування кредитною лінією.

РОЗКООРДИНАЦІЯ ОРГАНІВ ВЛАДИ

Іноді складається враження, що маєш справу не з органами однієї державної влади, які забезпечують виконання заздалегідь визначених державою завдань (таких, зокрема, як сформульовані проектом Світового банку щодо розвитку системи кадастру), а кожен із цих органів є «державою в державі», що живе за власними принципами і виконує якісь власні, автономні завдання.

Наприклад, законодавча влада. Проектні заходи нерідко передбачають розвиток законодавства в напрямі, необхідному для досягнення мети проекту. У випадку з кадастровим проектом це, скажімо, прийняття вже згаданого закону про єдиний реєстр прав на нерухоме майно, а після відмови від ідеї створення такого реєстру – про Державний земельний кадастр. Тож Закон «Про Державний земельний кадастр» був ухвалений лише в липні 2011-го, тобто через сім років після початку втілення проекту, спрямованого на розвиток системи кадастру. Понад те, у цьому документі і єдиного земельного кадастру не передбачено (місто Київ наразі має автономний), та й застосовувати його не можна, допоки немає підзаконних актів, наприклад, про порядок ведення Державного земельного кадастру. Це означає, що держава не встигає створити законодавче поле під продукт, який прагне отримати за результатами проекту.

Можна також розглянути виконавчу владу. Можливо, це звучить дивно, але є певні проблеми, пов’язані з фінансуванням проекту Світового банку через держбюджет. Позика ще не означає, що заходи проекту автоматично передбачені в державних кошторисах на кожен рік. І кожен новий рік розпочинається з так званого тимчасового кошторису, в якому завжди обмеженим є фінансування заходів проекту. Тобто нормою є паралельний бюджетний процес, який не дає змоги прогнозувати, коли і які обсяги коштів реально буде заплановано, а, отже, які заходи із запланованих (і виконаних підрядниками) можна буде прийняти та профінансувати.

Загальний результат залежить від того, як заходи проектів виконуватимуться у регіонах. І тут чимало залежить від розподілу функцій між органами влади, зокрема від того, чи є вертикаль у відомства, котре є замовником. Якщо між органами влади точиться конфлікт, заходи потрапляють у конфліктне середовище, а це не сприяє виконанню завдань проекту. А якихось законів, які б зобов’язували виконувати заходи проектів всі органи влади, задіяні в реалізації, та передбачали персональну відповідальність за якість і дотримання термінів, немає.

КАДРОВА ПРОБЛЕМА

Через низькі зарплати в органах виконавчої влади спеціалісти з державних структур ідуть працювати у приватний сектор. Тим часом тематика проектів, зазвичай, вимагає участі фахівців високого рівня. Плинність кадрів призводить до частої зміни працівників з боку замовника, що відповідають за проект у цілому та окремі його компоненти, певна річ, з відповідним наслідками для самого проекту.

ДЕРЖАВНІ ОРГАНИ – ПРИВАТНИЙ БІЗНЕС

За допомогою міжнародних інвестиційних проектів формуються відносини держави з приватним бізнесом як з українським, так і з закордонним. Контактують вони, проводячи торги, приймаючи роботи, здійснюючи платежі. Зміни планів (оголосили торги, визначили переможця, але контракт не уклали, оскільки виникли сумніви в його доцільності), затримки з прийманням робіт (зокрема, через кадрові проблеми замовника), затримки з платежами (наприклад, через бюджетне планування), – усе це не сприяє формуванню іміджу держави як надійного ділового партнера.

НЕГАТИВНЕ СТАВЛЕННЯ СУСПІЛЬСТВА ДО ПОЗИК

Є міфи про кредити міжнародних фінансових інституцій як про «борги, які виплачуватимуть наші діти», «боргову кабалу, що зростає з року в рік» тощо. За такими стереотипами, як правило, і діє частина чиновників. Вони тиражують у суспільстві своє нерозуміння того, що позики під проекти соціально-економічного розвитку (звісно, мова не йде про позику для «проїдання») є інструментом фінансування першочергових державних заходів для забезпечення системних реформ. Такі заходи потребують інвестицій, тому що український бюджет не може забезпечити безперебійного їх фінансування протягом кількох років. Тож, як свідчить практика, проектами міжнародних фінансових організацій підтримуються саме ті заходи, які в Україні «самі собою», тобто якимось іншим порядком, ніколи б не були реалізовані, хоч би якою нагальною була потреба в них. Окрім того, таких низьких ставок за відкриття та користування кредитом не має жоден із комерційних банків, скажімо, річна ставка становить десяті частки відсотка. Однак вигідність цих кредитів не пояснюють ні депутати, які ухвалювали закони про позику, ні відомства, що є замовниками.

Очевидно, що негативне ставлення суспільства до позик посилюється також і неефективним використанням цього потужного фінансового інструмента з боку самих держструктур.

ХТО ВИЗНАЄ ПРОБЛЕМИ?

Кадастровий проект Світового банку – це індикатор, за яким можна визначити проблеми, які наявні й у інших.

Проблеми, пов’язані зі зміною планів та порушенням координації між органами державної влади під час виконання проектів, дуже чітко зафіксувала Рахункова палата під час останнього аудиту проекту «Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру» наприкінці 2011 року. У своїх висновках вона зазначила, що все це загрожує тим, що цілей проекту не буде досягнуто, а отже, кошти позики будуть використані неефективно.

ХЕПІ-ЕНД В ОКРЕМО ВЗЯТОМУ ПРОЕКТІ?

Попри все написане, кадастровий проект Світового банку доводить: навіть у таких реаліях досягати результатів цілком можливо. Це диво, що проект наближається до досягнення поставленої після його реструктуризації мети: створення сучасної картографічної основи кадастру й автоматизованої системи її ведення.

Варто зазначити, що проект є чи не єдиним заходом земельної реформи, що працює з 2004 року. І саме тому має результати.

Про що це свідчить? По-перше, про продуктивність проектного підходу; по-друге, про продуктивність співпраці з міжнародними фінансовими організаціями. Проекти соціально-економічного розвитку стабільніші, ніж будь-які інші державні заходи. Вони запускають програму дій, відійти від якої значно складніше, ніж в інших випадках. Вони є інструментом для забезпечення реформ, який дає можливість при цьому отримувати найкращий світовий досвід. Хоч як дивно звучить, але саме участь міжнародних фінансових організацій у таких проектах зобов’язує українські державні структури застосовувати стратегічний підхід і дотримуватися поставлених ними ж, тобто українськими державними структурами цілей.

Однак такі проекти є також і полігоном, на якому Україна представляє себе як ділового партнера. Результати випробувань чітко вказують на її сильні та слабкі місця, а тому і впливають на те, як міжнародні фінансові інституції ставитимуться в подальшому до кредитування українських реформ і співпраці з Україною загалом.

tyzhden.ua

Твоя Україна

Ні дати,ні взяти:Україну не вважають вигідним партнером

Останні статті

Коментарі