Хорошая статья, потому не могу не запостить
Джеймс ШЕРР (руководитель программы для России и Евразии Королевского института по международным делам)
Со времени распада СССР и оранжевой революции Украина пережила три важнейших этапа в становлении своей государственности. Самый выдающийся — безусловно, создание независимого государства в 1991 году. Однако определяющим вопросом первых лет собственной государственности было: сможет ли Украина сохранить независимость, не говоря уже о территориальной целостности и неприкосновенности границ, которые ее «старший брат» никогда не считал окончательно установленными, даже несмотря на подписание в 1994 году Трехстороннего соглашения между Соединенными Штатами, Украиной и Россией.
Второй приходится на весну и лето 1997 года. Три тесно взаимосвязанных события — заключение Договора об особом партнерстве между Украиной и НАТО, заключение Межгосударственного соглашения между Украиной и Российской Федерацией и подписание трех межправительственных соглашений о Черноморском флоте — способствовали устранению неопределенности раннего периода независимости и становлению страны как признанного, независимого игрока в Европе. Вместе с тем возник новый вопрос: каким игроком будет Украина? Президент Кучма в мае 1998 года заявил: «[Тот] факт, что Украина существует и что она останется суверенным и независимым государством, не подлежит обсуждению. Вопрос в том, насколько демократичным, социально ориентированным и правовым государством она будет, а также насколько мы сможем обеспечить нерушимость основных конституционных принципов».
Третий и наиболее драматичный этап — оранжевая революция, казалось, давал ответ на этот вопрос. Зима 2004-2005 годов стала переломным моментом для Украины, переходом от виртуальной к молодой (незрелой) демократии. Незрелость демократии стала заметной в первые же недели, а к моменту первого распада оранжевой коалиции в 2005 году она стала явно деструктивной. Тем не менее тогда (как и сейчас) речь не шла об отказе от демократического курса.
В настоящее время страна находится на четвертом критическом рубеже, определяемом как паралич. Крайне важными вопросами являются, когда Украина преодолеет политический паралич и какой урон будет нанесен ее экономике, реформам и международному положению? Станет ли паралич в Украине настолько же всеобъемлющим, как в Польше времен Liberum Veto или во Франции в последнее десятилетие Третьей республики? Утратит ли Украина способность воспринимать и влиять на региональные и глобальные факторы, которые на нее воздействуют? Иначе говоря, останется ли она субъектом или всего лишь объектом международных отношений?
Но эти вопросы возникают по причинам внутреннего свойства, и на них нельзя ответить без осуществления внутренних перемен. Возможны ли они?
Мутация украинского руководства
Оранжевая революция и предшествующие ей события свидетельствуют о разрыве между характером и приоритетами развивающегося гражданского общества и правящей элиты страны. Сегодня мы видим, что разрыв не уменьшился, а в определенном смысле, наоборот, увеличился. Потенциально этот разрыв может оказаться столь же полезным сегодня, как и в 2004 году. Однако он также доказывает живучесть проблем, которые Украина унаследовала и с которыми до сих пор борется.
На одном уровне оранжевая революция удивительно мало повлияла на состав и поведение правящих кругов Украины. Предостережение, высказанное автором этих строк в июне 2005 года о том, что «личные цели и борьба за власть, кажется, берут верх над важными и неотложными национальными интересами» и прозвучавшее эхом в четкой статье Владимира Горбулина и Александра Литвиненко (которые писали об «искусственно созданном мире» властей предержащих, о культуре «безнаказанности» и действиях «вне любых моральных или этических правил»), является болезненным напоминанием об обстоятельствах, которые я описывал в 1998 году: «преобладание «субъективных», личных целей над ответственностью перед обществом, нелогичность правовой системы и некомпетентность государственных учреждений… отсутствие подотчетности и прозрачности как в частной, так и в публичной сфере… Старая система власти лучше справлялась с извлечением выгоды из перемен, чем сами те, кто требовал перемен».
Нынешняя власть не только стала заложником этих реалий, но и их частью. Подобно своим предшественникам, она научилась ими пользоваться себе во благо.
На другом уровне, однако, перемены произошли, и не всегда к лучшему. В самый новаторский период правления Кучмы и его администрации многие представители власти были слабыми носителями национальной традиции, но сильными носителями государственных устоев, пусть даже советского образца. Они понимали организацию, управление, профессионализм и ключевую роль институтов власти. Этого оказалось недостаточно, чтобы сдержать процесс вытеснения правил «понятиями» или все возрастающую агрессивную власть денег. Но существовала система власти. Она обеспечивала непрерывность, логику и, в лучшем случае, эффективный, хотя и недемократичный ход реформ. В худшем случае, что и произошло в конечном итоге, она оказалась несовместимой с реформами и демократией — почему и отошла в историю.
В отличие от старой власти, оранжевые идеологи, особенно из президентского крыла, являются носителями национальной традиции; большинство из них — убежденные демократы. Однако им недостает традиции государственного строительства, а также сопутствующих ей управленческих и профессиональных навыков и чутья. Их понимание государственного управления персонализировано, а не институционализировано; их система принятия решений в узком кругу настолько глубоко укоренилась, что кажется врожденной; их общественные и личные интересы переплетены, а не разграничены. Утратив способность влиять на события, они сосредоточились на себе и своих проблемах. Они реагируют на давление и неудачи не совершенствованием политики и ее реализацией, а заключением сделок либо блокированием тех, с кем трудно договориться, даже если это ведет к недееспособности правительства и государственного управления в целом. Это уже не система власти, а способ ее удержания. Но таким образом нельзя чего-либо достичь. Наоборот, это гарантия того, что ничего существенного достигнуто не будет. Фиаско с УЕФА символизирует эту слабость и безответственность, выставляя их напоказ всей Европе.
Более того, два бесспорных завоевания — политическая демократия и экономический рост — соединились с несомненным злом — коррумпированностью права, породив противоречивое благо: освобождение денег от остатков советских и постсоветских ограничений. Деньги привели во власть плеяду новых людей (что особенно очевидно на примере БЮТ): одни из них оказались лучше старых, другие — хуже; одни пришли с целью защитить свое состояние от политической власти, другие — с целью конвертировать его во власть.
Это сомнительное социальное «достижение» чревато международными и внутренними последствиями. Во-первых, как сможет превозносимая всеми «парламентская республика» принести хоть сколько-нибудь национально значимые результаты, если ultima ratio Верховной Рады — служить самой мощной крышей в стране? Несмотря на «свободные и честные» выборы, осмелится ли Украина на такие исторические конституционные преобразования, прежде чем установится сила закона и действие закона начнет распространяться на парламент?
Во-вторых, когда украинский бизнес обретет национальную идею, подобно своему российскому собрату? Разница между Россией и Украиной в этом смысле состоит не столько в уровне государственного контроля, сколько в степени национального самосознания и гордости. Автору наиболее успешной и прозрачной приватизации в России Анатолию Чубайсу принадлежит также авторство термина «либеральная империя». Сегодня в РФ множество крупных бизнесменов и мелких предпринимателей, уверенных, что, зарабатывая деньги для себя, они тем самым усиливают влияние России. И до недавних пор многие крупнейшие украинские компании также зарабатывали деньги, усиливая влияние России. Когда в Украине появятся свои Чубайсы — не для служения «либеральной империи», но для завоевания Украине достойного места в Европе?
В-третьих, как все эти новые экономические и социальные факторы будут взаимодействовать с еще одним фактором, который мы определили в 2002 году таким образом: в то время как «развитие гражданских инстинктов обостряет разрыв между государством и обществом, оно также создает точки напряженности внутри государства и, следовательно, динамику его внутренней эволюции»? Вместо того чтобы породить стремление к созданию властной вертикали a la Путин, бардак наверху стимулировал индивидуальную, корпоративную и институционную изобретательность и готовность полагаться на собственные силы. Коррумпированные, некомпетентные и бездействующие остались такими, как были. Но многие учреждения, которые поначалу только изображали работу по внедрению евроатлантических стандартов, сейчас действительно применяют их и, несмотря на тревогу и препятствия, не сворачивают с пути реформ. Иными словами, формируется альтернативная элита: образованная, гармоничная, преисполненная чувства ответственности и устремляющая взгляд в будущее. Но когда эта «динамика эволюции» станет заметной для тех в Европе, кто сегодня видит только бардак? Будет ли эволюция достаточной для того, чтобы привести эту альтернативную элиту к власти, или Украине потребуется еще один момент в стиле Томаса Хоббса сродни тому, который она пережила в 2004 году? Наступит ли этот момент до того, как неблагоприятное сочетание внутренних и внешних факторов нанесет стране непоправимый ущерб?
Международный фактор
Уже сегодня очевидно, что ущерб нанесен. Ожидалось, что заявления, сделанные на саммите НАТО в Бухаресте о том, что Украина и Грузия «станут членами НАТО», укрепят уверенность Украины и Грузии, смягчат давление на альянс, обуздают амбиции и успокоят опасения России, обеспечат продуманный и согласованный подход к следующему этапу расширения НАТО. На данный момент результаты диаметрально противоположны ожиданиям.
Легко сваливать вину за отсутствие прогресса на российский фактор, особенно тем политикам в Украине, которые уклоняются от ответственности за все сделанное или несделанное. Правда, что угрожающие заявления и действия России после саммита в Бухаресте вызвали у некоторых членов НАТО опасения за последствия игнорирования ее позиции. Вместе с тем у других стран Организации Североатлантического договора они вызвали вдвое большие опасения за последствия капитуляции перед ней. Действительно, вопрос о том, как дальнейшее расширение НАТО скажется на отношениях альянса с Россией, чрезвычайно важен и актуален. Но еще более важно, как расширение — или его приостановка — скажется на всей системе интересов НАТО в Центральной и Восточной Европе, Черноморском и более отдаленных регионах. Большинство стран — членов НАТО знают, что это ключевой вопрос. Но в таком случае возникает другой ключевой вопрос: кто может воспринимать Украину всерьез?
Люди в НАТО, владеющие ситуацией, могут лишь косвенно ответить на это. Они могут сказать, что, невзирая на цинизм, оппортунизм и безответственность правящей верхушки, реформы в сфере обороны и безопасности почти не пострадали или, по крайней мере, пострадали меньше, чем опасались. Они могут сказать, что, невзирая на бардак, Украина продолжает участвовать в операциях по обеспечению безопасности под эгидой НАТО, «вырываясь в более высокую весовую категорию». Они могут также заметить, что «Украина — не Россия»: хотя новая система двоевластия в России является воплощением рациональности и порядка по сравнению с украинской властью; Россия — это также кипящий котел проблем с накопившимся паром под самой крышкой, а в Украине под развалинами пришедшей в упадок высокой политики зарождаются положительные изменения. Но чем дольше будет длиться период упадка, тем меньшей будет наша способность убедительно отстаивать эту точку зрения. Мы честны с нашими руководителями, которые принимают решения, поэтому мы обязаны сообщить им, что период упадка может затянуться до президентских выборов и даже дольше, если ситуация не будет урегулирована конституционным и легитимным, с точки зрения общественности, путем. Эти ответы не могут устраивать альянс, сформированный на основе не только общих интересов и ценностей, но и коллективной обороноспособности. Даже в Великобритании мало кто из экспертов надеется, что «Украина станет членом НАТО». Большинство же колеблется или противится членству: в меньшей степени из-за России, в большей — из-за самой Украины. Картина для последней отнюдь не благоприятная.
Проблема не в неспособности украинского руководства изменить эту картину, а в том, что оно даже не задумывается об этом. Кто же подумает об этом за них? Если ни в декабре 2008 года, ни в апреле 2009 года Украине не предложат ПДЧ, то перспектива нейтрального статуса станет гораздо более заманчивой. Но ведь нейтралитет отнюдь не неприсоединение. Неприсоединение — это политический статус. Статус, которого Украина de jure придерживается с 1991 года до сих пор. Нейтралитет — это юридический статус. В понимании России (чье мнение наверняка будет учитываться) этот статус определяется соглашением между нейтральным государством и его «гарантами». Что будет означать нейтралитет для них? Всем понятно, что означает отказ от членства в НАТО. А как насчет углубленной и организованной на высоком институциональном уровне интеграции, которая уже существует в отношениях Украины и НАТО? Как насчет участия в натовских учениях и миротворческих операциях, в которых сегодня задействовано большинство стран, не являющихся членами альянса (в том числе и Россия)? Как насчет сотрудничества в области разведки и участия в натовских программах реформирования оборонного комплекса? Представительства в штаб-квартире НАТО? Слушателей в Оборонном колледже НАТО? Семинаров и круглых столов в Верховной Раде и Национальной академии обороны? Насколько суверенной будет Украина в принятии таких решений со статусом «нейтралитета»?
Будет ли нейтралитет Украины согласовываться с ее последующим членством в Европейском союзе? Для подавляющего большинства населения страны естественным ответом будет «да». Но понимают ли они, что устаревшее, упрощенное представление о том, что «НАТО занимается безопасностью, а ЕС — экономикой», больше не соответствует той действительности, в которой существуют миротворческие силы ЕС, сотрудничество ЕС—НАТО на Балканах и целая сеть связей с инфраструктурой, учреждениями и системой гарантий НАТО в рамках Европейской политики безопасности и обороны? По этой причине (а также по ряду иных причин) Российская Федерация пересмотрела свои, до недавних пор благожелательные оценки ЕС. Но кто в Украине сделал соответствующие выводы? В прошлом месяце знающие люди в Приднестровье с удивительной откровенностью рассказывали автору этих строк, что их концепция нейтралитета — равно, как и российская, — абсолютно исключает возможность членства Молдовы в ЕС. Не стоит ли сделать из этого выводы?
И наконец, кто защитит Украину в регионе и мире с возрастающими и усложняющимися угрозами безопасности? Великобритания, несмотря на свой оборонный бюджет стоимостью
34 млрд. фунтов стерлингов
(68 млрд. долл.) и ВВП размером в 2,8 трлн. фунтов, решила, что вне рамок коллективной обороны эффективной защиты не существует. Был ли прав президент Кучма, утверждая «Украина — не Швейцария», или у Украины появились причины прийти к иному выводу?
Четвертый решающий этап украинской государственности — подходящее время для переформулирования основных вопросов. Будет ли Украина (говоря словами британского правительства тринадцатилетней давности) «опорной точкой» в европейской архитектуре безопасности или (говоря словами автора статьи двенадцатилетней давности) «подобно Турции в ХІХ веке… линией разлома в международной системе и гарантом огромных потрясений, интриг и разногласий»?
Поскольку эти вопросы опять стали актуальными, значит для Украины наступил действительно серьезный момент.
http://politics.in.ua/index.php?go=News&in=view&id=10358
