Державно-громадське управління навчальними закладами

Звертаючись  до  аналізу  державно–громадського  управління  освітою  потрібно  говорити  про  той  досвід,  що  утвердився  у  другій   половині  19  ст.  

Скасування кріпосного права, судова, військова, і освітня реформи привели в  рух громадсько-педагогічні сили Росії. Це був якісно новий крок громадської  діяльності  народної  освіти,  яка,  водночас,  відзначалась  помітною  самостійністю  та  демократичністю  [4: 121].  Земська  реформа  була  компромісом  самодержавства  перед  революційною  хвилею  суспільної  збудженості та радикального тиску низів [9:33 ].

Після  скасування  у  1861  р.  кріпосного  права  Олександр  ІІ  здійснив  згадані  реформи,  які  мали  оновити  країну,  створити  умови  соціально  – економічного  розвитку.  Початком  ще  однієї  реформи  цього  періоду  стало введення в дію з 01. 01. 1864 р. Положення про губернські та повітові земські  установи.  Згідно  з  Положенням  у  33  губерніях  почалось  створення  загальностанових  виборних  органів  місцевого  самоврядування  з  розпорядчими  (земські  збори)  та  виконавчими  (земські  управи)  функціями [14: 168;1:306; 9: 35].

Земський  рух  проявив  себе  як  форма  децентралізації  управління  навчальними  закладами  та  реорганізація  їх  діяльності  на  державно -громадських засадах.

В середині 90-х р. 19 ст. набувають виразності основні  форми  громадсько–педагогічного  руху,  серед  яких  окремо  вирізняються  просвітницькі товариства, учительські спілки взаємодопомоги, з'їзди з питань  освіти  при  громадських  організаціях  непедагогічного  характеру,  з'являється  педагогічна громадсько–політична журналістика  в організації яких також не  останню роль відігравали земські діячі [13:359; 5:104, 118]. Зауважимо,  що  відповідно  до  проекту  Положення  1864  р.  народна  освіта  взагалі  не  мала  належати  до  компетенції  земств.  Лише  у  процесі  остаточного  редагування  документа  у  Державній  раді  було  висловлено  пропозицію  залучати  земців  до  добровільної  участі  у  фінансування  початкових навчальних закладів для малозабезпеченого населення  [14: 169].

Участь  земських  установ  в  освіті  регулювалось  «Положением  о  начальних  народних  училищах»  від  14. 07. 1864р.,  воно  давало  значні  можливості  для  створення  широкої  мережі  шкіл.  Цим  документом  МНО  відмовлялося  від  завідування  ними,  виявляючи  готовність  розділити  його  з  іншими  відомствами  та  громадськими  організаціями.  Право  на  відкриття  шкіл надавалось громадськості [17:411; 2: 124 ].

«Положення  про  земства»,  на  думку  І. Захарової,  виявилось  компромісним актом, який все ж мав велике значення для формування нових  демократичних механізмів управління державою [ 7: 44-45 ]. Цей  законодавчий  акт  покладений  в  основу  діяльності  земств  щодо  освіти  був  підготовлений  за  часів  діяльності  міністра  О.  Головніна,  значна  роль  відводилась  повітовим  училищним  радам,  до  яких  обов'язково  мали  входити представники земств. До обов'язків цього органу належало, зокрем а  колегіальне надання дозволу на відкриття нових шкіл міськими та сільським  громадам,  земствам  і  приватним  особам,  нагляд  за  функціонуванням  навчальних закладів, прийняття на роботу вчителів [14: 170; 9: 34].

Так,  указом  Сенату  від  06. 03.  1867р.  пропонувалось  всі  сільські  навчальні  заклади  міністерства  державного  майна  частково  передати  земським установам  [4, с.  131].  Вони утримувались як за рахунок земств так і  за  кошти  селянських  товариств.  Права  земств  щодо  участі  в  управлінні  освітою  обмежувалось  до  певної  участі  в  повітових  та  губернських  радах,  напрацюваннях  змістової  частини  навчально-виховного  процесу,  участі  у  кадровій  роботі,  порядку  проведення  фінансово-кошторисного  звітування  тощо.  Державна  рада,  згідно  думки  міністра  Головніна,  включила  до  училищних  рад  по  два  представника  від  земств,  які  таким  чином  були  залученні до офіційної участі в справу народної освіти  [4, с. 130].

Положення  не  передбачало  для  земств  широких  повноважень,  окрім  господарських,  а  як  відомо  в  імперії  завжди  не  вистачало  кошт ів  на  освіту,  особливо на освіту тих хто перебував на низу соціальної ієрархії  [4: 121; 14: 171]. 

Наступним  кроком  земських  установ  в  управлінні  освітою  стало  відкриття спільно з селянськими товариствами нових початкових шкіл  –  така  практика зберігалась упродовж другої половини 19 ст. [3: 53 ].

Фактично  творцем  земської  школи  є  М. Корф,  який  окрім  цього  запропонував  організувати  земству  в  Олександрівському  повіті  інститут  шкільних  попечителів  з  оплатою  25  крб  на  рік  [5:  35;  13:350].  Коротко  описуючи  взаємовідносини  між  шкільною  адміністрацією  та  земською  установою  Корф  писав:  «Оригінальної  ролі  зазнала  та  стаття  «Положення  про  земські  установи»,  у  якій  ідеться  про  відношення  земства  до  народної школи  –  про  надання  земству  права  в  опікуванні  народною  освітою  переважно в господарському плані [ 6: 74 ].

У другій половині 60  –  х років міністром освіти став Д. Толстой, який  був послідовним  захисником дворянських  інтересів.  Намагаючись посилити  державний контроль за освітою та надалі розвивати диференційні підходи  до  її організації та змісту, новий міністр «спрямував свою діяльність на те, щоб  звести  участь  громадських  установ  у  справі  освіти  до  ролі  безправних  постачальників матеріальних засобів»  [14: 171; 9:36 ].

З  метою  поліпшення  нагляду  МНО  над  початковими  школами  було  вирішено, по-перше, створити нові посади на місцевому рівні управління, по-друге,  ввести  нових  посадовців  до  складу  училищних  рад.  На  виконання  цього рішення у 1869 р. запроваджено посади інспекторів народних училищ,  а в 1874 р.  –  директорів народних училищ. З часу вступу на посаду міністра  Толстого  розпочався  процес  системної  і  цілеспрямованої  ліквідації  демократичних  здобутків  60  –  х  р.,  почався  перегляд  положення  1864  р.,  міністерство дало початок урядовому керівництву початковими училищами,  водночас, обмежило самостійність окремих відомств і установ. [4:166].

Зіткнення  державних  і  земських  інтересів  в  управлінні  освітою  відбувались  на  рівні  таких  органів  як  училищні,  опікунські  та  педагогічні  ради,  земські,  повітові,  й  губернські  комісії  з  освіти.  Крім  земств  і  міських  дум,  на  той  час  в  імперії  діяли  більш  дієві  інститути  громадськості  в  управлінні  освітою,  проте  частка  цієї  участі  була  занижена  в  порівнянні з  роллю держави [17:143].

Відповідно до положення про початкові народні училища в 1874 р., до  складу училищної ради, поряд з двома представниками від МНО, членом від  МВС  та  духовного  відомства,  вводились  два  члена  від  земств;  головою  призначався  представник  дворянства.  Земські  представники  мали  подавати  щорічні звіти про стан народних училищ у повіті та губернії, утримання яких  здійснювалося  коштом земських  установ, тобто, земству давали можливість  опікуватись  лише  господарськими  питаннями.  На  допомогу  директору  давалось  2–3  інспектора.  Порядок  управління  училищам  був  такий:  господарська частина покладалась на засновників закладу, адміністративна  – на  училищні  ради ,  навчальна  –  на  директора  та  інспекторів,  земству  лишилось  право  подавати  кандидатури  на  учительську  посаду  [4:167;  13:  348].

У  цьому  положенні  яскраво  підтверджувалось  прагнення  уряду  обмежити  вільний  розвиток  земських  навчальних  закладів,  що  було  характерним для 70  –х років, однак, як зазначав М. Чехов, на цей час земська  школа вже твердо стояла на своїх ногах  [10: 51  ].  Після введення в дію цього положення головною  особою при  вирішенні багатьох проблем, пов'язаних з функціонуванням  земських  шкіл  став  саме  інспектор  народних  училищ [14:173].