Децентралізація управління шкільною освітою у 19 ст.

РОЗДІЛ  ІІ.  ПЕРІОДИЗАЦІЯ  ВЗАЄМОДІЇ ДЕРЖАВИ ТА ГРОМАДСЬКОСТІ ЩОДО УПРАВЛІННЯ ШКІЛЬНОЮ ОСВІТОЮ В ДРУГІЙ ПОЛ. 19 – НА ПОЧАТКУ 20 СТОЛІТТЯ.

       2.1. Підготовка  та зародження елементів демократичного державно – громадського управління шкільною освітою. 1860 – 1870 – і  рр. Початок децентралізації державного управління загальною освітою.

        Після скасування в 1861 р. кріпосного права вело за собою інші реформи спрмованні на децентралізацію державного управління. Окремим аспектом імперського устрою, що потребував негайного вдосконалення, було місцеве управліня та безпосередньо розташовані на території місцевих громад заклади шкільної освіти [ 2, с. 120]. Із зміною суспільства та соціально – економічних відносин, з наданням кріпакам прав громадянства зростала необхідність в  обмежено - самоврядних місцевих адміністраціях, тобто в децентралізації системи влади на місцях [ 25, с. 228].  Олександр ІІ ( 1855 – 1881) здійснив згадані реформи які мали оновити країну до умов соціально – економічного розвитку. Початком ще однієї реформи цього періоду стало введення в дію з 01. 01. 1864 р. Положення про губернські та повітові земські установи. Згідно з Положенням у 33 губерніях почалось створення загальностанових виборних органів місцевого самоврядування з розпорядчими ( земські збори) та виконавчими ( земські управи) функціями   [ 24, с. 168;  1, с. 306; 17, с. 35].

         Потреба у створенні органів місцевого самоврядування цілком назріла, як вище показано, ще до скасування кріпосного права. Але при його збереженні здійснення земської реформи було неможливо. Більше 20 мільйонів кріпаків, позбавлених громадянських прав, не могли приймати участь в яких би то не було громадських справах, навіть безпосередньо стосуються їхнього побуту. Всі державні, центральні та місцеві установи спочивали на основі кріпосного права і були пройняті становим, кріпосницьким духом. У тих умовах, в яких жило кріпосне населення Росії, навіть обмежене самоврядування було немислимо.

З відміною кріпосного права руйнувався фундамент старої будівлі царської адміністрації. Третя частина населення Росії отримувала відомі цивільні права, могла легше вступати в буржуазні відносини, набувала безпосередній інтерес до місцевих господарських справах. Природно, що вона повинна була отримати хоча б якийсь право голосу в цих справах. Подальше існування станових установ місцевого управління втрачало будь-який сенс.

Таким чином, тільки скасування кріпосного права забезпечила можливість проведення земської реформи і вона ж визначила невідкладну необхідність цієї реформи.

Безпосередній зв'язок селянської реформи з реформою місцевого управління зізнавалася і в урядових колах. Але від свідомості необхідності перетворення місцевого управління до його здійснення, було ще далеко. Уряд не поспішало вводити земське, виборне від усіх станів самоврядування. На перших порах воно обмежилося освітою селянських установ. Вони були покликані для того, щоб, створивши видимість самостійного сільського управління, посилити залежність селян від місцевої адміністрації та забезпечити справний виконання повинностей на користь поміщиків і держави. Для цього були утворені сільські і волосні сходи, на яких обиралися: сільський староста, збирач податків, волосне правління, волосний старшина і волосний суд. Питання, якими вони займалися, стосувалися, головним чином, відбування всякого роду повинностей, розкладки і збору податків. Це були станові установи, створені урядом з фіскальною метою. Обмежені у своїй компетенції селянські установи перебували у повній залежності від місцевої адміністрації і поліції.

Земська реформа 1864 року — реформа системи регіонального управління Російської імперії, зумовлена необхідністю пристосувати самодержавний лад до потреб капіталістичного розвитку та прагненням царської влади залучити на свій бік лібералів у боротьбі з революційним рухом.

Проект реформи розробляла з 1859 комісія при Міністерстві внутрішніх справ Росії (голова М. А. Мілютін, з 1861 — П. О. Валуєв).

За положенням 1861 р. волосне управління становили волосний сход, волосний старшина з волосним правлінням і волосний селянський суд. Сільський сход і сільський староста становили сільське самоврядування. Посади селянського самоврядування заміщалися на три роки. Окрім виборів посадових осіб, сільський сход вирішував питання про користування общинної землею, питання суспільних потреб, благоустрою, піклування, навчання грамоті членів сільської громади, здійснював розкладку казенних податей, грошових зборів і т. п. Сільський староста наділявся великими повноваженнями у громадських справах у межах компетенції сільського самоврядування, а також з адміністративно-поліцейським справах: охорона громадського порядку, безпеку осіб та майна, паспортний контроль. У відсутність сільського старости рішення сільського сходу не мали законної сили.

В цілях контролю селянського самоврядування "Положенням про губернські і повітові по селянських справах установах" були засновані посади мирових посередників, повітові світові з'їзди і губернські але селянських справах присутності. На посади мирових посередників обиралися місцеві потомствені дворяни-поміщики, які відповідають певним майновим умов. Світові посередники виступали і земськими гласними, та начальниками селянського самоврядування, які мають можливість чинити тиск на вибори гласних з селян.

Волосне і сільське самоврядування належного розвитку не отримало. Основною перешкодою було збереження станового принципу формування місцевого самоврядування. Органи селянського самоврядування перебували під жорстким контролем з боку місцевих установ з селянських справах, основний склад яких формувався з поміщиків, і контролем з боку судово-адміністративних органів, представники яких одночасно заміщали посади з селянського управління. Результатом реформи стало масове невдоволення селян своїм становищем, що призвело до сплеску політичної та громадської активності, відкритій боротьбі на всіх рівнях державної влади, включаючи уряд і імператорський двір.

В результаті Олександр II був змушений у 1864 р. затвердити компромісне "Положення про губернських і повітових земських установах", яке до 1867 р. було поширено на 34 губернії європейської Росії.

Саме з цього моменту відбувається становлення земської моделі місцевого самоврядування.

Всі відомства і служби, які займалися до 1864 р. справами про земських повинностях, громадському піклування, народному продовольстві (численні комісії народного продовольства, квартирні комітети, лікарняні поради, дорожні комісії тощо), скасовувалися. З ведення дворянського самоврядування були вилучені всі справи, що належать до місцевого господарства губерній і повітів.

Знову сформована система земських установ включала:

- земські виборчі з'їзди, один раз у три роки обирають земських гласних в земські збори;

-земські збори;

-земські управи.

Вибори в земські установи проводилися на трьох виборчих земських з'їздах від трьох виборчих курій: курії повітових землевласників, міської курії та сільської курії. У сільській курії майновий ценз був відсутній, але була введена система триступінчатих виборів: селяни, зібравшись на волосний сход, призначали своїх виборців і посилали їх на повітове зібрання, яке, в свою чергу, проводила вибори земських гласних.

Виборчі з'їзди один раз у три роки формували склад земських зборів. Земське зібрання тривало засідання не менше одного разу на рік. Головою земського зібрання, як правило, ставав предводитель дворянства. Повітові земські збори самостійно вирішували наступні питання:

-розкладка всередині повіту державних і губернських зборів, яка була покладена законом або розпорядженням уряду на повітові установи;

-складання попередніх планів для губернських кошторисів про розміри і способи виконання в повіті повинностей, віднесених до розряду губернських, в губернське земське зібрання;

-дозвіл на відкриття торгів і базарів;

-надання губернським земським установам місцевих відомостей і висновків з предметів господарства;

-віднесення сільських і нолевых доріг в розряд повітових, а також повітових доріг в розряд сільських, зміна напрямку повітових земських доріг;

-місцеві розпорядження і нагляд за вказівками губернської управи у межах повіту по влаштуванню губернських шляхів сполучення, за виконанням потреб сполучення та взаємного страхування;

-подання губернському земському зібранню звіту про відповідних діях та ін.

До виключної компетенції губернських земських установ ставилися:

-поділ на повітові і губернські земські будівель, споруд, шляхів сполучення, повинностей, закладів громадського піклування, а також зміни в цьому поділі;

-рішення про відкриття нових ярмарків і про перенесення або зміну строків існуючих;

-рішення про відкриття нових пристаней на судноплавних річках і про перенесення вже існуючих;

-подання через начальника губернії клопотань про перенесення з поважних причин земських дорожніх споруд в розряд державних;

-розкладка між повітами сум державних зборів, покладений на земські установи за законом або розпорядженням уряду;

-розгляд і вирішення труднощів, які можуть зустрітися в затвердженні кошторисів і розкладок повітових зборів;

-справи за взаємною земському страхування майна від вогню;

-розгляд скарг на дії земських управ.

Положення 1864 р. не містило чіткого визначення функцій земств. Основним їх завданням вважалося впорядкування виконання земських повинностей. До можливим, але не завжди обов'язковим, занять земств по положенню ставилися:

-завідування майном, капіталами і грошовими зборами земства, земськими благодійними закладами;

-піклування "про розвиток народного продовольства", місцевої торгівлі і промисловості;

-управління взаємним земським страхуванням майна;

-участь в піклуванні про народну освіту і народному здоров'ї (у господарському відношенні);

-розкладка державних грошових зборів, розверстка яких покладено на земство;

-справляння та витрачання місцевих зборів.

Із загальних губернських повинностей у віданні земських установ перебували:

-пристрій і утримання доріг, мостів, перевозів і верстових стовпів;

-наймання будинків для рекрутських присутностей, станових приставів і судових слідчих;

-зміст підвід при поліцейських управліннях і станових квартирах;

-утримання посередників за спеціальним межеванию і канцелярій посередницьких комісій;

-утримання місцевих по селянських справах установ;

-утримання статистичних комітетів.

Участь земств у народній освіті, у створенні умов народного охорони здоров'я було допущено тільки в господарському відношенні, тобто земство могло асигнувати відомі суми на справу народної освіти і на лікарську частину, але розпоряджатися цими сумами воно не мало права.

Однак навіть у таких вузьких межах земства не користувалися свободою і самостійністю: багато постанови земств, укладення позик, проекти кошторисів вимагали затвердження губернатором або міністром внутрішніх справ. Кожна постанова могла бути опротестована губернатором. Залишаючи місцеву поліцейську владу у веденні урядових установ, закон 1864 р. значно обмежив можливості виконавчої влади земств. Так, для стягнення належали земству зборів було необхідно звертатися з проханням про допомогу до місцевої поліції, що не завжди забезпечувало проведення в життя земських розпоряджень.

Земства розпоряджалися досить незначними засобами. Основним джерелом доходів було право оподатковувати земських платників новими податками. При всякому поліпшення, яке робилося земством, за браком інших джерел доводилося вдаватися до підвищення податків, однак у цій сфері компетенція земств була також обмежена. Як відомо Міністерство освіти покривало 14% коштів на утримання шкіл, 2% давало духовенство, а 84% – земства.

Земські управи були виконавчими органами земств. Їх склад обирався на першому засіданні земських зборів нового скликання. Губернська управа вибиралася на три роки. Кандидатура голови губернської управи затверджувався міністром внутрішніх справ. Повітова управа складалася з голови і двох членів. Кандидатура голови повітової управи затверджувався губернатором.

В обов'язок управ входило виконання розпоряджень земських зборів. Крім того, їх обов'язки включали:

-складання губернських кошторисів, розкладок і звітів;

-підготовку потрібних зборам відомостей та висновків;

-нагляд за надходженням земських доходів і витрачанням земських сум;

-представлення в суді інтересів земства по майнових справах;

-розпорядження з дозволу губернатора про своєчасне скликання і про відкриття земських зборів.

Важливим принципом діяльності управ передбачався публічний контроль. За Положенням 1864 р. всі кошториси, розкладки, звіти управ, а також результати ревізій повинні були друкуватися для загального відома в "Губернських відомостях".

Проте вже в 1867 р. був прийнятий закон, що забороняв будь-які зносини між земствами різних губерній, але далі загальним справах управління. Було встановлено, що звіти земських управ повинні друкуватися тільки з дозволу губернатора. У результаті місцеве населення значною мірою втратило можливість контролювати діяльність земських установ, що надавало негативний вплив на ефективність їх діяльності. Складалися ситуації, коли знову обрані на зборах голосні не могли навіть ознайомитися з тим, як працювали їхні попередники.

Реформа не створила нижчої ланки самоврядування, яке могло б доповнити систему земських установ, - волосного земства. Відсутність достатніх матеріальних засобів, які формувалися за рахунок обкладання місцевого населення, і відсутність гостро необхідного власного виконавчого апарату посилювало залежність земств від урядових органів.

Незважаючи на ці недоліки, земствам вдалося внести значний внесок у розвиток місцевого господарства, промисловості, засобів зв'язку, охорони здоров'я і народної освіти. В цілому органам міського самоврядування була надана досить широка самостійність у веденні міського господарства та вирішенні місцевих справ.