Децентралізація управління шкільною освітою у 19 ст.

         В 1866 році громадам дано дозвіл обирати на повітовому та губернському рівні власних представників для нагляду за освітою, медичним обслуговуванням населення громади, поштовими послугами, утриманням доріг, накопичуванням запасу продовольства, зборами статистичних даних. Для фінансового забезпечення цих служб місцевим комітетам, або земствам надавалось право обкладати населення земськими податками [ 25, с. 228].

         Виконавчими органами земських установ були повітові  та губернські управи, члени земських зібрань ( так звані гласні ) обиралися терміном на три роки по трьох окремих категоріях (куріях): землевласників, міських виборців, і виборних від сільських громад. По третій курії вибори були багатоступеневі. До компетенції земств належали: ремонт шляхів місцевого значення, організація медичної допомоги, пожежної служби, будівництво й утримування шкіл, страхування майна тощо.  Царський уряд спрямовував свою політику на те, щоб у земських зібраннях кількісна перевага забезпечувалась представникам російського дворянського стану. Особливо помітне було переважання дворянства в губернських земських органах. У повітових же земствах чільне місце займали заможні сільські землевласники. В земських органах місцевого самоврядування брала також участь буржуазія, власники промислових і торгівельних підприємств та іншого нерухомого майна [  19, с. 251 - 253]. Земства в своїй діяльності хоча й були достатньо самоврядними органами, але значною мірою залежали від царської бюрократії – губернатора і міністра внутрішніх справ, які часто зводили нанівець роботу  земських установ [ 4, с. 438].

         Земський рух проявив себе також як форма децентралізації управління навчальними закладами та реорганізації їх діяльності на державно – громадських засадах. В середині 90-х р. 19 ст. набувають виразності основні форми громадсько – педагогічного руху, серед яких окремо вирізняються просвітницькі товариства учительські спілки взаємодопомоги, з'їзди з питань освіти при громадських організаціях непедагогічного характеру, з'являються педагогічна громадсько – політична журналістика в організації яких також не останню роль відігравали земські діячі [23, с. 359;  7, с. 104, 118].

        Зауважимо що відповідно до проекту Положення 1864 р. народна освіта взагалі не мала належати до компетенції земств. Лише в процесі остаточного редагування документа в Державній раді було висловлено пропозицію  залучати земців до добровільної участі у фінансування початкових навчальних закладів для малозабезпеченого населення [ 24, с. 169 ].

        Участь земських установ в освіті регулювалось «Положением о начальних народних училищах» від 14. 07. 1864 р., воно давало значні можливості для створення широкої мережі шкіл. Цим документом Міністерство народної освіти відмовлялося від завідування ними, виявляючи готовність розділити його з іншими відомствами та громадськими організаціями. Право на відкриття шкіл надавалось громадськості [28, с. 411;  2, с. 124 ]. «Положення про земства», на думку І. Захарової виявилось компромісним актом, який все ж мав велике значення для формування нових демократичних механізмів управління державою [ 10, с. 44  - 45 ].

       Даний законодавчий акт покладений в основу діяльності земств  у галузі освіти був підготовлений за часів діяльності міністра О. Головніна, значна роль відводилась повітовим училищним радам, до яких обов'язково мали входити представники земств. До обов'язків цього органу належало, зокрема колегіальне надання дозволу на відкриття нових шкіл міськими та сільським громадам, земствам і приватним особам, нагляд за  функціонуванням навчальних закладів, прийняття на роботу вчителів [24, с. 170; 17, с. 34].

        Так, указом Сенату від 06. 03. 1867 р. пропонувалось всі сільські навчальні заклади міністерства державного майна частково передати земським установам [4, с. 131]. Вони утримувались як за рахунок земств так і за кошти селянських товариств  Права земств щодо участі в управлінні освітою обмежувалось до певної участі в повітових та губернських радах, напрацювання змістової частини навчально-виховного процесу, участі в кадровій роботі, тобто подання кандидатів на вакантні вчительські місця, порядку проведення фінансово – кошторисного звітування, тощо. Державна рада, згідно думки міністра Головніна, включив до училищних рад по 2 представника від земств, які таким чином були залученні до офіційної участі в справу народної освіти [ 6, с. 130 ]. Одразу помітно що започатковуючи земську реформу влада боялась цих незалежних від бюрократичного апарату інститутів громадського самоврядування, а тому не допускаючи дуалізму в керівництві земські установи набували юридичного статусу недержавних інститутів, щоб позбавити земства самодостатності положення не передбачало для земств широких повноважень, окрім господарських, а як відомо в імперії завжди не вистачало коштів на освіту, особливо на освіту тих хто перебував на низу соціальної ієрархії [ 6, с. 121; 24, с. 171]. Наступним кроком земських установ в управлінні освітою стало відкриття спільно з селянськими товариствами нових початкових шкіл – така практика зберігалась в продовж другої половини 19 ст. [ 3, с. 53 ].

        Запропоновані на початку 70 – х рр., «нагороди» вчителів поступово перетворились на асигнування  (додаткові доплати) сільськими товариствами. Наприкінці 70 – х рр., земства повністю перебрали на себе обов'язки виплат зарплати  вчителям [27, с. 64]. Поступово земства долучилися і до будівництва шкіл, та їх матеріального забезпечення. Перші спроби вироблення нормативних планів шкільних будинків датуються 1870 р. і пов'язані з діяльністю М. Корфа педагога і методиста, земського діяча який створив мережу малокомплектних шкіл, будучі головою повітової училищної ради у м. Олександрівську багато зробив  для створення в повіті нових земських навчальних закладів - початкових земських шкіл з 3 – річним курсом навчання (один вчитель  на 3 класи). Відкривши понад 100 таких шкіл які згодом розповсюдились майже по всій Російській  імперії  [ 24, с. 179;  16, с. 123 ].

         М. Корф є фактично творцем земської школи, окрім цього запропонував організувати земству в Олександрівському повіті інститут шкільних попечителів з оплатою 25 крб на рік [8, с. 35; 23, с. 350]. Він все життя боровся за загальне обов'язкове навчання, був організатором та ініціатором вчительських з'їздів. Коротко описуючи взаємовідносини між шкільною адміністрацією та земською установою Корф писав: «Оригінальної ролі зазнала та стаття «Положення про земські установи у якій ідеться про відношення земства до народної школи - про надання земству права в опікуванні народною освітою переважно в господарському плані [ 8, с. 74 ].

         В другій половині 60 – х років у правлячих колах імперії виникли реакційні тенденції, а тому надто ліберального О. Головніна на своїй посаді змінив Д. Толстой , який був послідовним захисником дворянських інтересів, вважаючи що шляхетний стан має зберегти у суспільстві політичне та культурне домінування. Намагаючись посилити державний контроль за освітою та надалі розвивати диференційні підходи до її організації та змісту, новий міністр «спрямував свою діяльність на те, щоб звести участь громадських установ у справі освіти до ролі безправних постачальників матеріальних засобів» [ 24, с. 171; 17, с. 36 ].  З метою поліпшення нагляду Міністерства народної освіти над початковими школами було вирішено , по – перше, створити нові посади на місцевому рівні управління, по – друге, ввести нових посадовців до складу училищних рад. На виконання цього рішення у від 26. 05. 1869 р. запроваджено посади інспекторів народних училищ, а в 1874 р. – директорів народних училищ. З часу вступу на посаду міністра Толстого розпочався процес системної і цілеспрямованої ліквідації демократичних здобутків 60 – х р..  Таким чином почався перегляд положення 1864 р. міністерство дало початок урядовому керівництву початковими училищами водночас обмежило самостійність окремих відомств і установ. [ 6, с. 166 ].

         Закон від 21. 11. 1866 р. про оподаткування торгово – промислових організацій суттєво обмежив фінансові можливості земств по матеріальному забезпеченню своїх шкіл, а законом від 13. 06. 1867 р. заборонялось зносини між земствами різних губерній між собою що значно ускладнювало участь земств в народній освіті. «Роз'яснення» Сенату від 16. 12. 1866 р.  надавало право губернаторам відмовляти земствам в затверджені вибраних земством вповноважених осіб, цей документ доповнювався актом Сенату від 04. 05. 1867 р.. Відтоді попечителі округів обиралися для кожної губернії, що підлягали їхньому контролю [ 17, с. 37;  24, с. 172 ].

        Зіткнення державних і земських інтересів в управлінні освітою відбувались на рівні таких органів, як училищні, опікунські та педагогічні ради, земські, повітові, й губернські комісії з освіти . Крім земств і міських дум, на той час в імперії діяли більш дієвих інститутів громадськості в управлінні освітою , проте частка цієї участі була занижена в порівнянні з роллю держави [ 28, с. 143]. Малодосвідченість інспекторів управлінні освітою породжувало конфлікти останніх з земствами, права яких з прийняттям положення 1874 р. були врізані земства не мали права ні контролювати, ні втручатись в навчальний процес в школах, що перебували під їх утриманням. Коментуючи подібні ситуації, які виникали через обмеження прав земств втручатися в навчальну, В. Чарнолуський писав: «практика навчальної адміністрації незмінно спрямована до того, щоб не тільки в точності оберігати це вилучення від будь-яких замахів земства на розширення своєї компетенції, але позбавляти земство навіть тих прав і можливостей, якими воно могло користуватися б у цій сфері у відповідності до законодавства» [ 24, с. 174 ].

      Відповідно до положення про початкові народні училища в 1874 р. до складу училищної ради поряд з двома представниками від Міністерства народної освіти, членом від Міністерства внутрішніх справ та духовного відомства вводились два члена від земств; головою призначався представник дворянства. Земські представники мали подавати щорічні звіти про стан народних училищ у повіті та губернії, утриманні яких здійснювалося коштом земських установ, тобто земству давали можливість опікуватись лише господарськими питаннями. На допомогу директору давалось 2 – 3 інспектора. Порядок управління училищам був такий: господарська частина покладалась на засновників закладу, адміністративна  - на  училищні ради , навчальна - на директора та інспекторів, земству лишилось право подавати кандидатури на учительську посаду [ 6, с. 167;  23, с. 348 ]. В цьому положенні яскраво підтверджувалось прагнення уряду обмежити вільний розвиток земських навчальних закладів, що було характерним для 70 –х років, однак як зазначав М. Чехов на цей час земська школа вже твердо стояла на своїх ногах [ 20, с. 51 ]. Після введення в дію цього положення головною особою при вирішенні багатьох проблем, пов'язаних з функціонуванням  та діяльністю земських шкіл став саме інспектор народних училищ [24, с. 173].

      Земська школа становила собою такий тип навчального закладу , який за своєю суттю міг бути поставлений чи не на перше місце в історії пореформеної освітньої справи, педагогічне облаштування земської народної школи справляло вагомий вплив не лише на всі категорії початкових шкіл, а й на вищі навчальні заклади. Головним чином тут виступав чутливий дух громадськості, який проникав в школу завдяки земству.

      Зі збільшенням  кількості шкіл збільшувалися  й  земські асигнування на розвиток шкільної справи, зростало і значення земств в управлінні школами. Тому уряд намагався всіляко обмежити вплив земства на шкільну справу, таким чином виданий 04. 07. 1870 р. закон  та циркуляр від 22. 09. 1870 р. підтверджували залежність земських службовців від губернатора. 25. 12.  1873 р. В рескрипті міністру освіти Олександр ІІ висловлює занепокоєння що при недоліку опікунського нагляду може це бути використане як знаряддя морального розкладу народу (натякаючи на роль земств) [ 17,  с. 38 ].

      Зважаючи на це інспектори народних училищ прагнучи сумлінно виконати місію покладену на них міністрами розпочали боротьбу з земствами за вплив на народні училища, яка  загострила відносини між інспекторами і земствами. Інспектори без земських зборів не мали бажаної сили. Тому за умов прагнення принести користь школі вимушені ладнати з земствами, як наслідок в шкільній справі стався своєрідний розкол між інспекторами народних училищ та земствами. У 1877 р. видано указ Сенату, який посилаючись на відсутність закону, що дозволяв би земським установам власною волею створювати так звані рухомі школи, заборонив подальший розвиток цієї ініціативи [ 24,  с. 176 ].

      Від земств вчителі отримували зарплату, стаючи справжніми земськими працівниками [26, с. 67]. Важливим напрямком залучення земств до управління школою в цей час стало забезпечення її підручниками і навчальними посібниками. Ця справа повністю покладалась на земства, що зробило їх засобом потужного впливу в освітянській галузі [10, с. 94 ]. Так в березні 1880 р. 25 земських діячів ( професори, літератори, освітяни та адвокати) звернулись до міністра внутрішніх справ Лорис - Малікова з петицією. Автори петиції пропонували розширити права земських зборів та допустити їх представників до участі в державному управлінні, що наряду зі зверненнями земств від 5 губерній про необхідність скликання земського з'їзду спричинило напрацювання проекту Мелікова про обмеження самодержавства на розширення вповноважень земств [ 17, с. 40 - 46, 429 ]. Земська школа розвивалась під контролем громадськості і була виразником її ідеалів у шкільній справі, в той час як відомча школа Міністерства народної освіти була повним витвором даного відомства [ 20, с. 63 ].

      Земства заснували своє друковане видання яке носило назву «Вільне слово» роботою над яким здійснював М. Драгоманов, він же й  став редактором газети, хоча проект, як зізнався його засновник виявився не вдалий, проте слід зазначити що в газеті висвітлювались питання управління освітою на участі в ньому земських органів [ 23, с. 362; 17, с. 40  ].

      Загалом земства відіграли важливу роль у розвитку децентралізації державного управління системою початкової та середньої освіти. Вони стали також центром консолідації всіх прогресивних ліберально – демократичних сил суспільства. Недоліком земської реформи була підконтрольність земств царській адміністрації, відсутність загальнодержавного координаційного центру земств; вибори до земств відбувались за високим майновим цензом, що позбавляло більшість населення доступу до установ Земська реформа не поширювалась  на національні околиці Російської імперії, до яких було зараховано також зараховано Правобережну Україну, тут земства почали створюватись лише в 1911 році.

        Проведена в 1870 році  реформа міського самоврядування призвела до запровадження в містах виборних органів місцевого самоврядування – міських дум, члени яких ( гласні ) обиралися терміном на чотири роки. Виконавчим органом міської думи була міська управа, на чолі якої знаходився голова думи, управи були підзвітними губернаторові та міністрові внутрішніх справ [ 4, с. 438 ].  Правом голосу в думі користувалися лише власники нерухомого майна, які сплачували податки. У компетенції думських міських управ були: заклади охорони здоров*я, заклади та установи системи народної освіти, благоустрій міст, організація торгівлі в містах служба пожежної охорони, утримування закладів культури, в*язниці, та військові частини певного гарнізону. До київської думи часто обирались діячі науки та освіти, зокрема професура Університету Св. Володимира [ 30, с. 41 ].

      Головним  недоліком міської реформи  спрямованої на часткову децентралізацію, тобто часткової передачі владних повноважень від центральних органів імперського самодержавства до місцевих громад  був високий майновий ценз при виборах до дум, що позбавляло можливості брати участь в них для більшої частини міського населення, та цілковита залежність від представників царської адміністрації. Не існувало також загальнодержавного  парламенту, що звужувало права підданих та обмежувало можливості самоврядування в цілому.