«Формування громадсько-державного управління освітою в районі"

М. Корф є фактично творцем земської школи, окрім цього він запропонував організувати земству в Олександрівському повіті інститут шкільних попечителів з оплатою 25 крб на рік [51, с. 35; 112, с. 350]. Він все життя боровся за загальне обов'язкове навчання, був організатором та ініціатором вчительських з'їздів. Коротко описуючи взаємовідносини між шкільною адміністрацією та земською установою, М. Корф писав: «Оригінальної ролі зазнала та стаття «Положення про земські установи у якій ідеться про відношення земства до народної школи – про надання земству права в опікуванні народною освітою переважно в господарському плані [51, с. 74].

В другій пол. 60-х р. у правлячих колах імперії виникли реакційні тенденції, а тому надто ліберального О. Головніна на своїй посаді змінив Д. Толстой, який був послідовним захисником дворянських інтересів, вважаючи, що шляхетний стан має зберегти у суспільстві політичне та культурне домінування. Намагаючись посилити державний контроль за освітою та надалі розвивати диференційні підходи до її організації та змісту, новий міністр «спрямував свою діяльність на те, щоб звести участь громадських установ у справі освіти до ролі безправних постачальників матеріальних засобів» [116, с. 171; 60, с. 36]. З метою поліпшення нагляду МНО над початковими школами було вирішено , по-перше, створити нові посади на місцевому рівні управління, по-друге, ввести нових посадовців до складу училищних рад. На виконання цього рішення у від 26. 05. 1869 р. запроваджено посади інспекторів народних училищ, а в 1874 р. – директорів народних училищ. З часу вступу на посаду міністра Д. Толстого розпочався процес системної і цілеспрямованої ліквідації демократичних здобутків       60-х р. Таким чином почався урядовий перегляд положення 1864 р. щодо початкових училищ, водночас обмежилася самостійність окремих відомств і установ [49, с. 166 ].

Закон від 21.11.1866 р. про оподаткування торгово-промислових організацій суттєво обмежив фінансові можливості земств по матеріальному забезпеченню своїх шкіл, а законом від 13. 06. 1867 р. заборонялось зносини між земствами різних губерній між собою що значно ускладнювало участь земств в народній освіті. «Роз'яснення» Сенату від 16.12.1866 р. надавало право губернаторам відмовляти земствам в затверджені вибраних земством вповноважених осіб, цей документ доповнювався актом Сенату від 04.05.1867 р. Відтоді попечителі округів обиралися для кожної губернії, що підлягали їхньому контролю [60, с. 37; 116, с. 172].

Зіткнення державних і земських інтересів в управлінні освітою відбувались на рівні таких органів, як училищні, опікунські та педагогічні ради, земські, повітові, й губернські комісії з освіти . Крім земств і міських дум, на той час в імперії діяли більш дієві інститути громадськості в управлінні освітою, проте частка цієї участі була занижена в порівнянні з роллю держави [132, с. 143]. Малодосвідченість інспекторів управлінні освітою породжувало конфлікти останніх з земствами, права яких з прийняттям положення 1874 р. були врізані – земства не мали права ні контролювати, ні втручатись в навчальний процес в школах, що перебували під їх утриманням. Коментуючи подібні ситуації, які виникали через обмеження прав земств, В. Чарнолуський писав: «практика навчальної адміністрації незмінно спрямована до того, щоб не тільки в точності оберігати це вилучення від будь-яких замахів земства на розширення своєї компетенції, але позбавляти земство навіть тих прав і можливостей, якими воно могло користуватися б у цій сфері у відповідності до законодавства» [116, с. 174].

Відповідно до положення про початкові народні училища в 1874 р. до складу училищної ради поряд з двома представниками від МНО, членом від Міністерства внутрішніх справ та духовного відомства вводились два члени від земств; головою призначався представник дворянства. Земські представники мали подавати щорічні звіти про стан народних училищ у повіті та губернії, утриманні яких здійснювалося коштом земських установ, тобто земству давали можливість опікуватись лише господарськими питаннями. На допомогу директору давалось 2-3 інспектори. Порядок управління училищам був такий: господарська частина покладалась на засновників закладу, адміністративна-на училищні ради, навчальна – на директора та інспекторів, земству лишилось право подавати кандидатури на учительську посаду [49, с. 167; 112, с. 348]. В цьому положенні яскраво підтверджувалось прагнення уряду обмежити вільний розвиток земських навчальних закладів, що було характерним для 70-х років, однак як зазначав М. Чехов на цей час земська школа вже твердо стояла на своїх ногах [85, с.51]. Після введення в дію цього положення головною особою при вирішенні багатьох проблем, пов'язаних з діяльністю земських шкіл, став саме інспектор народних училищ [116, с. 173].

Земська школа становила собою такий тип навчального закладу, який за своєю суттю міг бути поставлений чи не на перше місце в історії пореформеної освітньої справи, педагогічне облаштування земської народної школи справляло вагомий вплив не лише на всі категорії початкових шкіл, а й на вищі навчальні заклади. Головним чином тут виступав чутливий дух громадськості, який проникав в школу завдяки земству.

Зі збільшенням кількості шкіл збільшувалися й земські асигнування на розвиток шкільної справи, зростало і значення земств в управлінні школами. Тому уряд намагався обмежити вплив земства на шкільну справу, таким чином виданий 04.07.1870 р. закон та циркуляр від 22.09.1870 р. підтверджували залежність земських службовців від губернатора. 25.12.1873 р. в рескрипті міністру освіти Олександр ІІ висловлює занепокоєння що недоліки опікунського нагляду можуть бути використані як знаряддя морального розкладу народу (натякаючи на роль земств) [60, с. 38].

Зважаючи на це, інспектори народних училищ, прагнучі сумлінно виконати місію, покладену на них міністрами, розпочали боротьбу з земствами за вплив на народні училища, яка загострила відносини між інспекторами і земствами. Інспектори без земських зборів не мали бажаної сили. Прагнучі принести користь школі, вони були вимушені ладнати з земствами, і як наслідок в шкільній справі стався своєрідний розкол між інспекторами та земствами. У 1877 р. видано указ Сенату, який посилаючись на відсутність закону, що дозволяв би земським установам власною волею створювати так звані рухомі школи, заборонив подальший розвиток цієї ініціативи [116, с. 176].

Від земств учителі отримували зарплату, стаючи земськими працівниками [129, с. 67]. Важливим напрямком залучення земств до управління школою стало забезпечення її підручниками. Ця справа повністю покладалась на земства, що зробило їх засобом потужного впливу в освітянській галузі [32, с. 94]. Так в березні 1880 р. 25 земських діячів (професори, літератори, освітяни та адвокати) звернулись до міністра внутрішніх справ Лорис-Малікова з петицією. Автори петиції пропонували розширити права земських зборів та допустити їх представників до участі в державному управлінні, що наряду зі зверненнями земств від 5 губерній про необхідність скликання земського з'їзду спричинило напрацювання проекту Мелікова про обмеження самодержавства на розширення вповноважень земств [60, с. 40-46, 429]. Земська школа розвивалась під контролем громадськості і була виразником її ідеалів у шкільній справі, в той час як відомча школа МНО була повним витвором даного відомства [85, с. 63].

Земства заснували своє друковане видання яке носило назву «Вільне слово» роботою над яким здійснював М. Драгоманов, він же й став редактором газети. Хоча проект, як зізнався його засновник, виявився невдалим, проте слід зазначити, що в газеті висвітлювались питання управління освітою та участі в ньому земських органів [112, с. 362; 60, с. 40].

Загалом земства відіграли важливу роль у розвитку децентралізації управління системою початкової та середньої освіти. Були центрами консолідації прогресивних ліберально-демократичних сил. Недоліком земської реформи була підконтрольність земств царській владі, відсутність загальнодержавного координаційного центру земств; вибори до земств відбувались за високим майновим цензом, що позбавляло більшість населення доступу до установ Земська реформа не поширювалась на національні околиці Російської імперії, до яких було зараховано також зараховано Правобережну Україну, тут земства почали створюватись лише в 1911 р.

Проведена в 1870 р. реформа міського самоврядування призвела до запровадження в містах виборних органів місцевого самоврядування – міських дум, члени яких (гласні) обиралися терміном на чотири роки. Виконавчим органом міської думи була міська управа, на чолі якої знаходився голова думи, управи були підзвітними губернаторові та міністрові внутрішніх справ [24, с. 438]. Правом голосу в думі користувалися лише власники нерухомого майна, які сплачували податки. У компетенції думських міських управ були: заклади охорони здоров’я, заклади освіти, благоустрій міст, організація торгівлі в містах служба пожежної охорони, утримування закладів культури, в’язниці, та військові частини певного гарнізону. До київської думи часто обирались діячі науки та освіти, зокрема професура Університету Св. Володимира [130, с. 41].

Головним недоліком міської реформи спрямованої на часткову децентралізацію, тобто часткової передачі владних повноважень від центральних органів імперського самодержавства до місцевих громад був високий майновий ценз при виборах до дум, що позбавляло можливості брати участь в них для більшої частини міського населення, та цілковита залежність від представників царської адміністрації. Не існувало також загальнодержавного парламенту, що звужувало права підданих та обмежувало можливості самоврядування в цілому.

Наступ реакції на початку 1880-х р. позначився й на освітній галузі. Незважаючи на свою незавершеність та непослідовність, а також на відхід від ліберального курсу в період правління імператора Олександра ІІІ (1881 – 1894) буржуазно-демократичні реформи 60-70-х років 19 ст. сприяли демократизації життя й переходу до капіталістичного розвитку. Часткова передача вповноважень та владної ініціативи до місцевих органів самоуправління надала розвитку загальношкільної освіти стимулюючого імпульсу, вивівши початкову і середню освіту з глибокої соціальної та матеріальної стагнації на новий рівень розвитку. Зріс освітній рівень населення, завдяки децентралізації до органів самоврядування почали приходити ініціативні підприємці сповненні ентузіазмом до змін та оновлення, з новим управлінським мисленням. Зрушила з місця ліквідація привілеїв та монопольного права дворянства на владу в місцевих громадах.

З оприлюдненням указу Сенату від 23. 12. 1885 р. розпочався новий виток боротьби держави з земствами, в документі зазначалось, що «земським зборам не представлено законом засновувати, без належного дозволу, навчальні заклади, що діють на підставі особливих, самим земством затверджених, правил» [60, с. 93]. 27. 07. 1889 р. в указі Сенату зауважено: «Власне педагогічна частина до кола ведення земствами щодо учительської справи зовсім не входить, тому для таких розпоряджень, як визначення та звільнення викладачів, складання навчальних планів, програм викладання предметів, спостерігання за перебігом викладання, встановлення порядку випробувань та ін. установленні законом пед. ради та інші органи, у діяльність яких земству втручатись не належить [116, с. 176]. Земствам часто доводилося розпочинати шкільну справу з нуля, бо те що їм дісталось в спадщину, було жахливе, а тому новий тип земської школи постав не відразу та не всі земства виявили належну увагу освітній справі [112, с. 351]. Чимало боротьби проводило земство також з духовним відомством, що почалась з ініціативи Д. Толстого, а згодом за підтримки обер-прокурора Синоду К. Победоносцева, земства ставилися до духовенства з недовірою [49, с. 168; 112, с. 353].

Розпочата в 1874 р. анти земська політика підсилилась прийняттям нового земського положення від 12. 06. 1890 р., що ще більше вкоротило самостійність земств (земська контрреформа), губернатор тепер міг ветувати ухвали земських зборів. Особливо часто в цей час почали заборонятись рішення земств, щодо освіти [60, с. 48-52; 17, с. 158; 23, с. 349]. Нове положення про земські установи передбачало також обмеження виборчої системи, посилювало урядовий нагляд за діяльністю земств [17, с. 158].