«Формування громадсько-державного управління освітою в районі"

РОЗДІЛ 2

ПЕРСПЕКТИВИ ФОРМУВАННЯ ГРОМАДСЬКО-ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ЗАГАЛЬНОЮ СЕРЕДНЬОЮ ОСВІТОЮ В РАЙОНІ НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ

2.1 Авторська модель системи громадсько-державного управління освітою в умовах району

На рівні району існують як органи самоврядування, так і державна адміністрація. Районні ради утворюються шляхом безпосередніх виборів, натомість їх виконавчий орган утворюється радою, а на чолі цього органу стоїть керівник ради. У відповідності з положеннями, які містяться в законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», самоврядування районного рівня представляє спільні інтереси територіальних громад, у тому числі, керує їх спільним майном. [1].

Виконавчий апарат самоврядних органів району є невеликим, а прийняті радою бюджети виконуються державною адміністрацією, яка функціонує на відповідній території. Все це призводить до того, що на рівні району функції публічні завдання базового значення виконує державна адміністрація.

У роботі будемо використовувати визначеннями управління, що розглядалось вище, згідно з яким управління – це цілеспрямована система забезпечення розвитку головної системи, до якої це управління належить, на основі мети, завдань, тенденцій, закономірностей, принципів, змісту, форми та методів функціонування, що в своїй сутності є характерними для основних структур загальної системи, що відбувається з урахуванням соціально-економічних, юридичних та інших аспектів. [66, с. 39]

У центрі питання впровадження громадсько-державного управління в системі ЗСО району стоїть громада. За визначенням І. Звєрєвої, громада – це групова соціальна спільнота, члени якої мають спільні географічні та соціокультурні ознаки (місце проживання, інтереси, віросповідання, цінності, національність тощо) та взаємодіють між собою з метою задоволення певних потреб чи розв’язання проблем. [34, с. 42].

Місцева громада – спільнота людей, які проживають на визначеній території й об’єднанні певними економічними, соціальними, культурними зв’язками та усвідомлюють себе як єдину цілісність (резидентна громада), де люди взаємодіють один з одним на основі спільної ознаки – географічно-територіального місця проживання (місцеві та територіальні громади) та ідентифікаційна громада (професійні, молодіжні, релігійні, жіночі тощо, тобто громади за інтересами). Тому при розгляді поняття громадсько-державного управління важливо зазначити двоякий та двоскладовий характер поняття громадської складової. З однієї сторони – це резидентна складова, з іншої – ідентифікаційна складова. Ці два головні моменти в розгляді питання формування громадсько-державного управління освітою в умовах сільського району важливо чітко виокремити та усвідомлено розглянути, розділяючи між собою.

Важливо відчувати різницю між місцевою та територіальною громадою, оскільки місцева (сільська) громада – це локальне середовище, а декілька місцевих громад можуть бути об’єднанні в територіальну громаду [34, с. 43]. Громада – форма соціальної (колективної) організації людей, місцева спільнота, місцева організація та частина суспільства; характерна майже для всіх народів. Громада, як конкретний соціум, здійснює забезпечення процесу соціалізації особистості за рахунок внутрішніх ресурсів, позаяк в своєму лоні має в наявності поле соціокультурних норм і правил, які необхідно враховувати при формуванні та розвитку громадсько-державного управління загальною середньою освітою в межах даної громади. Чим більше розвинута громада в матеріальному, інтелектуальному, духовному та інших сферах, тим більше можливостей одержує кожен її член в реалізації своїх прав щодо управління внутрішнім життям громади. З іншого боку можна стверджувати, що розвиток самоуправління громади залежить від рівня розвитку та самосвідомості представників, що її складають. Отже, є взаємообумовленість між рівнем розвитку громади та її конкретних членів. [34, с. 44].

Закон України про місцеве самоврядування дає нам таке тлумачення: «територіальна громада – жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр; адміністративно-територіальна одиниця – область, район, місто, район у місті, селище, село» [101].

Розглядаючи систему ГДУ освіти в умовах району, неможливо оминути дуже важливий та актуальний аспект нинішнього суспільно-економічного розвитку нашої країни – децентралізацію влади та формування об’єднаних територіальних громад як нових адміністративно-територіальних одиниць.[ 37]

Спроможність об’єднаних територіальних громад сформувати систему ГДУ освітою залежить від діючого законодавства та існуючої нормативно-правової бази.

Постановою КМУ від 08.04. 2015 р. № 214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад» [15] визначено, що спроможною територіальною громадою є така громада, в якій місцеві джерела наповнення бюджету, інфраструктурні та кадрові ресурси є достатніми для вирішення її органами місцевого самоврядування питань місцевого значення, передбачених законодавством, в інтересах жителів громади.

За Європейською хартією місцевого самоврядування, яка є частиною законодавства України, місцеве самоврядування – це «право і спроможність органів місцевого самоврядування здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції.

Розглядаючи особливості ГДУ освітою в умовах сільського району, потрібно звертати увагу на основну тенденцію розвитку – розгортання децентралізаційних процесів. Децентралізації управління освітою в останній час досліджується в доктрині державного управління. Серед вітчизняних науковців відомі праці Л. Бєлової, Д. Дзвінчука, Л. Гриневич, С. Крисюка [109].

Децентралізація управління освітою в сільському районі повинна здійснюватись з урахування особливостей соціально-економічного розвитку регіонів, інтересів територіальних громад, можливостей фінансового забезпечення. Децентралізація, деконцентрація та демонополізація державної політики в сфері управління освітою сьогодні виступають в якості одного з основних пріоритетів освітньої політики Української держави. Чинне законодавство на сьогодні закріплює ключові повноваження у цій сфері саме органів державної влади, зокрема, Міністерства освіти та науки України, управлінь та відділів освіти державних адміністрацій. Це підтверджується Державною національна програмою «Освіта» («Україна XXI століття») [100] та Національною стратегією розвитку освіти в Україні на 2012-2021 рр. [76].

Ідея децентралізації управління передбачає розподіл повноважень між органами центральної і місцевої виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, ефективний перерозподіл функцій у системі управління освітою. Разом з цим, повноваження, якими наділенні місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування згідно із законодавством про освіту, суттєво дублюються, що викликає певною мірою конкуренцію повноважень при реалізації політики в сфері освіти.

Виходячи з цього, суттєву роль має диференціація функцій між центральними, субрегіональними і місцевими органами управління з передачею основних повноважень у сфері освіти на рівень територіальної громади та відпрацюванням збалансованого розподілу повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, що забезпечить реальну можливість краще задовольнити потреби в навчанні дітей відповідної місцевості. [109].

Досить широкими в сфері освіти є компетенція органів місцевого самоврядування щодо ухвалення та виконання місцевих програм розвитку загальної середньої освіти, інших цільових програм у цій сфері. Згідно зі ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» на сесійних засіданнях районної, селищної та сільської рад, після обговорення та рекомендацій відповідних постійних профільних комісій цих рад, вирішуються питання щодо затвердження цільових програм, заслуховування звітів про їх виконання тощо [101]. Підготовка зазначених програм, відповідно до ст. 27 Закону, винесення їх на ухвалення ради, здійснення їх виконання відноситься до сфери повноважень виконавчих комітетів сільських, селищних та районних рад [101].

Законом визначено право органів місцевого самоврядування затверджувати та ухвалювати місцеві програми розвитку освіти. Місцеві програми дозволяють врахувати специфіку соціального розвитку даної територіальної громади, передбачити фінансові можливості щодо прискорення розвитку освіти та здійснити невідкладні першочергові кроки в питаннях, які потребують негайного втручання. Відповідно до ст. 14 Закону України «Про освіту» місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування здійснюють державну політику в галузі освіти в межах їх компетенції [103].

Аналіз цієї правової норми дозволяє нам виокремити основні функції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування щодо ГДУ освітою в районі:

1) забезпечення розвитку мережі навчальних закладів та установ, організацій системи загальної середньої освіти, в тому числі фінансування витрат на їх утримання при перебуванні у комунальній власності;

2) забезпечення заходів щодо управління освітою на місцях, зокрема, шляхом створення відповідних органів;

3) здійснення соціального захисту працівників освіти, учнівської і студентської молоді;

4) визначення потреб щодо державного замовлення на підготовку робітничих кадрів для регіону.

Таким чином, даним Законом визначаються загальні повноваження місцевих держадміністрацій та органів самоврядування щодо управління освітою в районі, а для їх розмежування необхідно звертатись до спеціального законодавства, що визначає правовий статус цих органів.

Отже, згідно зі ст. 22 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 р., місцеві державні адміністрації здійснюють як органи виконавчої вертикалі на відповідній території державну політику в галузі освіти, в тому числі здійснюють загальне керівництво ЗСО, що належать до сфери їх повноважень, їх матеріально-фінансове забезпечення [102].

Функціональну компетентність органів місцевого самоврядування в галузі освіти визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» і поділяються на власні (самоврядні) та делеговані. Однак, здійснювати свої повноваження щодо управління у сфері освіти органи місцевого самоврядування мають право лише на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, а на рівні району передбачено делегування відповідних повноважень місцевим державним адміністраціям [101, ст. 44].

У число повноважень виконавчих комітетів сільських, селищних та районних рад відносяться управління закладами освіти, які належать територіальним громадам або передані їм; забезпечення здобуття неповнолітніми повної освіти, а також соціального захисту вчителів та учнів (пільгового проїзду, організації медичного обслуговування та харчування) [109].

Держава делегує органам місцевого самоврядування такі повноваження, як: забезпечення доступності і безкоштовності освіти на даній території; організацію обліку дітей дошкільного та шкільного віку; організацію окремих заходів щодо соціального захисту (надання допомоги випускникам навчальних закладів у працевлаштуванні; надання малозабезпеченим учням безкоштовного шкільного приладдя, забезпечення відповідних умов для самоосвіти; надання освітянам, які працюють у сільській місцевості, встановлених законодавством пільг) тощо [101, с. 32].

На рівні району, а також сіл, селищ, які до нього входять, суб’єктами, що здійснюють управління ЗСО, є районні державні адміністрації, а сільські, селищні ради, певною мірою районна рада, мають тут обмежені повноваження. На наше переконання органи місцевого самоврядування як обрані громадою представники її інтересів повинні мати більшість повноважень щодо розвитку освіти. [109 ].

Той факт, що районною радою передано ряд власних повноважень районній державній адміністрації щодо управління освітою порушує права та здатність територіальної громад самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення [101, с. 2 ]. Адже інтереси територіальних громад представляють саме органи місцевого самоврядування, які є відповідальними перед територіальними громадами, тоді як на діяльність місцевих державних адміністрацій громада значного впливу не має. Однак така ситуація зумовлена, в тому числі, відсутністю у районних та обласних радах відповідних виконавчих органів, на відміну від сільських, селищних, міських рад. Тому в процесі проведення адміністративної реформи важливе значення має вирішення питання щодо створення належної організаційної структури органів місцевого самоврядування, в тому числі, як передбачено Концепцією України, реформування місцевого самоврядування й територіальної організації, схваленої розпорядженням КМУ від 01.04.2014 р. «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» [53], що дозволить виконувати самоврядні функції без їх передачі органам виконавчої влади.

До переліку органів, що здійснюють свої повноваження в управлінні освітою, згідно ст. 11 Закону «Про освіту», крім місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування, віднесено також місцеві органи управління освітою, які у здійсненні своїх повноважень підпорядковані місцевим органам виконавчої влади. [109].

Водночас ще раз підкреслимо, що органи місцевого самоврядування мають стати основним суб’єктом, уповноваженим та відповідальним за виконання і реалізацію управління ЗСО на рівні територіальних громад.

Основними повноваженнями органів місцевого самоврядування базового рівня повинно стати забезпечення: управління закладами середньої, дошкільної та позашкільної освіти. [53]. Підтримуємо думку Л. Бєлової, що чітке розділення і диференціація повноважень щодо управління загальною середньою освітою як між різними органами місцевого самоврядування, так і між підрозділами виконавчої влади за принципом субсидіарності зосередить увагу на людині як на абсолютній найвищій цінності суспільства. Нові підходи в здійсненні функцій місцевого самоврядуванні повинні гарантувати демократизацію та прозорість процесу державного управління в освіті. Це змінить дискурс від «людина є ресурсом» до «людина є партнером», наприклад у взаємовідносинах між педагогами та керівниками закладів освіти, між керівниками закладів освіти та керівниками органів місцевого самоврядування [8, с. 114].

В контексті реалізацій положень Державної національної програми «Освіта» («Україна XXI століття») щодо переходу від державного до державно-громадського, а в перспективі і до громадсько-державного управління освітою, вирішальну роль відіграє долучення представників територіальних громад безпосередньо до управління освітою. Визначальним у реформуванні управління освітою має стати забезпечення тісного співробітництва органів державного управління освітою всіх рівнів, навчально-виховних закладів, наукових установ, громадського самоврядування та їх відповідальності у межах повноважень [100]. У сучасний період, як вказує Л. Бєлова, державно-громадське управління освітою в існуючий формі лише дискредитує ідею участі громадськості в управлінні. До прикладу, шкільні батьківські ради, які мають бути рівноправно активними учасниками навчально-виховного процесу в частині вибору його змісту, форм та методів навчання, фактично перетворені на осередки матеріальної підтримки навчальних закладів [8, с. 114-115].

Одним з найбільш дієвих засобів залучення населення до вирішення питань щодо розвитку загальної середньої освіти на відповідній території є громадські слухання, які фактично є рупорами громадсько-державного управління на локальному рівні. Згідно зі ст. 13 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальна громада має право організовувати громадські слухання – організовувати та проводити зустрічі з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, в ході яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, виносити питання та вносити свої пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до повноважень відповідного органу місцевого самоврядування, у тому числі й щодо освітніх проблем [101].

Як видно з вище викладеного, ключові моменти щодо управління освітою на місцевому рівні мають обов’язково вирішуватись за безпосередньої і прямої участі членів територіальної громади, а це в свою чергу забезпечить реальність, а не декларативність фундаментальних положень щодо ГДУ освітою в умовах сільського району. Нині державне управління освітою в Україні не передбачає повноправного впливу громадськості на управлінський та навчальний процес.

Держава на різних управлінських ланках адміністративно-територіального устрою повинна забезпечити: удосконалення системи залучення громадськості до розроблення управлінських рішень, та забезпечити жорсткий контроль за їх виконанням. [53].

Децентралізацію в управлінні освітою необхідно здійснювати комплексно, та узгоджено між державою і громадянським суспільством, між органами влади і споживачами освітніх послуг, між державною виконавчою владою і муніципальними органами [109].

До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, рад, рад об’єднаних територіальних громад належить широке коло чітко визначених законодавством України компетенцій щодо участі в соціальному діалозі [101, с. 34] – процесі визначення та зближення позицій, досягнення спільних домовленостей між сторонами, які представляють інтереси територіальних громад, органів місцевого самоврядування, працівників освіти, роботодавців з питань формування та реалізації освітньої політики. Соціальний діалог здійснюється у формах обміну інформацією; консультацій; узгоджувальних процедур.

Обмін інформацією та консультації варто проводити з метою з'ясування позицій, пошуку компромісу і прийняття спільних рішень з питань розвитку освіти, узгоджувальні процедури, для врахування позицій сторін, вироблення компромісних рішень під час розроблення проектів нормативно-правових актів, при прийнятті регіональних та місцевих програм розвитку освіти, інших цільових програм у цій сфері [109].

Значну роль в питанні налагодження соціального діалогу держави з громадянським сектором суспільства відіграє спільна робота з розв’язання проблем реорганізації мережі навчальних закладів, особливо у сільській місцевості. При ухваленні рішень щодо створення, об’єднання чи ліквідації навчальних закладів органи місцевого самоврядування повинні обов’язково врахувати громадську думку (зокрема, шляхом проведення громадських слухань), проводити консультації з представниками громад, приймати узгодженні рішення та прагнути до консенсусу з урахуванням соціальних та економічних факторів. Окрім безпосередньої участі у здійсненні освітньої політики громади повинні мати реальні можливості та інструменти для реалізації контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування щодо управління освітою, зокрема, за розподілом фінансових ресурсів та якістю освітніх послуг [109].

Л. Юрчук зазначає, що така участь членів територіальної громади спрямована на вирішення проблеми підзвітності. Для цього громада потребує спеціальних знань та навичок організації політичної комунікації, діалогу. Більш впливовою повинна стати участь батьків та місцевих територіальних громад у реалізації місії ЗСО, яка враховує інтереси самої освіти, а також нагальні потреби в освіті з боку суспільства.