Розвал
Починаючи з грудня 2004 року майже всі правозахисники наполягали на скасуванні реформи Конституції, яка була прийнята 8 грудня з брутальним порушенням процедури внесення змін – „в пакеті” з ординарними законами. Зміни до Конституції не пройшли належної перевірки в Конституційному Суді. Проте Конституційний Суд був навмисно заблокований парламентом, а Президент був бездіяльним: він нічого не зробив, щоб усунути ці брутальні порушення. Втім, наслідки невдалого реформування були руйнівними: створення двох центрів влади в межах однієї гілки влади – виконавчої, які почали боротися за повноваження, поступова втрата керованості країни, все більша корумпованість політичних еліт, найгірший політичний колективізм, коли депутати повністю залежні від волі лідерів фракцій і перетворюються на голосуючі автомати, зростаючий тиск на парламент фінансово-промислових груп при майже повній неможливості впливу на політику зацікавлених в цьому громадян України.
Особливу небезпеку уособлювало в собі також нехтування Конституцією та законами України з боку вищих органів державної влади та вищих посадових осіб України. Шкідливою виявилася запроваджена у 2006 р. модель пропорційної виборчої системи для районних, міських та обласних ланок місцевого самоврядування. Суттєво підривала підвалини влади фантастична вилка зарплат в бюджетній сфері. Про яку національну єдність можна говорити, коли народний депутат одержував зарплату, що у десятки разів перевищувала зарплату висококваліфікованого вчителя або хірурга, а різниця між максимальною і мінімальною зарплатою в державному апараті складала до 60 разів?
Конституцію розвалили, і на цьому фундаменті вже не можна було нічого будувати. Спровокована конституційними змінами розірваність державної виконавчої влади призвела до невідповідності зовнішнього та внутрішнього політичного курсу країни, протистояння місцевого самоврядування і державних адміністрацій на сході та півдні. У поєднанні з відродженням ретроградного стилю управління, характерного для епохи Кучми, вона призвела до загальнонаціональної політичної кризи. Насамперед це була криза довіри населення до влади. Це була також криза, що витікала з примітивної освіченості населення, внаслідок чого українці продовжували масово боятися НАТО і вступу до Європейського Союзу. Це була криза економічного розриву між багатими і бідними, а також державними чиновниками вищого й нижчого рангів. Це була криза конституціоналізму й законності, внаслідок чого вищі посадові особи країни наважувалися ігнорувати елементарні вимоги її правової системи.
Українська держава зайшла у глухий кут, і розпуск парламенту став намаганням перервати цю кризу. Але сам по собі розпуск парламенту і дострокові вибори не дозволять країні вийти з системної кризи. Бо її причини сховані в реформі Конституції 2004 року. Допоки існуватиме й діятиме чинна з 1 січня 2006 року Конституція, жоден Український парламент і уряд не зможуть вийти з-під її руйнівного впливу. Хто б не був обраний прем’єр-міністром, конфлікту між ним і Президентом не уникнути. І все знову повториться.
Тому необхідно скасувати реформу Конституції 2004 року. Проте це виглядає сьогодні малоймовірним. Крім того, чи є доцільним це повернення назад сьогодні?
Чи відповідає Конституція України 1996 року сучасному стану українського суспільства?
Я думаю, що вона гальмує суспільний поступ.
Конституція закріпила систему владних відносин, яка на той момент фактично склалася – напівпрезидентську унітарну республіку з парламентом, реально позбавленим контрольних повноважень, відносно слабкою судовою системою, а також урядом без суттєвих політичних функцій і тому постійно залежним від прямої президентської підтримки. Загалом, безвідповідальність держави перед суспільством у новій Конституції України зберігалася майже на рівні радянських часів.
Роль головної й водночас «тіньової» влади в державі виконувала Адміністрація Президента – непідзвітна нікому, всім керуюча, але фактично безконтрольна владна структура. Уряд мусив виконувати розпорядження не тільки Президента, але й глави Адміністрації і нести всю повноту відповідальності за стан справ у державі. При цьому Прем’єр-міністр часто-густо мусив виконувати роль такого собі хлопчика для побиття. Не дивно, що урядовці на цій посаді мінялися практично щороку.
Усе це, до певної міри, зумовило роль Конституції як фактору не стільки динамізму, скільки стагнації в українських соціально-економічних та політичних перетвореннях. При цьому Конституція уособлювала в собі доволі еклектичний правовий текст з великою кількістю компромісних норм, які різні політичні актори – від комуністів до «зелених» – сприймали кожний по-своєму. Вона містить купу соціальних гарантій на кшталт права на житло, на достатній рівень життя, на працю, на безкоштовну медичну допомогу тощо, які держава не в змозі виконати, і які неможливо захистити в суді. Втім, закладені в Конституції протиріччя досить швидко стали виявлятися навіть поза суто партійними розбіжностями й суперечками. Вже невдовзі після її прийняття в суспільстві почали точитися розмови про необхідність внесення до конституційного тексту змін та доповнень.
Отже, перед українським суспільством постає завдання створення і ухвалення нового проекту Конституції. І що принципово – всі повинні її дотримуватися. Слідування правилам значно важливіше, ніж те, хто переможе в політичних баталіях. Головне, щоб всі дотримувалися правил, а не змінювали їх під потрібний результат, та ще й заднім числом.
Хто ж напише нову Конституцію?
Підписаний Президентом 27 грудня Указ №1294/2007 передбачав створення Національної конституційної ради (НКР), яка буде включати науковців, політиків, регіональних представників, яких делегують органи місцевого самоврядування та громадських діячів. Склад ради затверджується Президентом, який її і очолить. Рада має обговорити концепцію нового проекту Конституції та створити цей проект. Передбачається також його широке обговорення.
Проте персональний склад НКР, затверджений 18 лютого Указом Президента №139/2008, відверто розчаровує. З 97 її членів 40 – народні депутати України (12 з фракції ПРУ, 11 – НУ-НС, 9 – БЮТу, 5 – Блоку Володимира Литвина, 3 – КПУ), 9 працівників Секретаріату Президента, 4 – парламентських установ, 2 урядовця, 6 голів обласних Рад. Словом, весь політичний бомонд. І тільки 13 науковців-правників, серед яких 5 суддів Верховного і Конституційного судів у відставці, 13 представників НАНУ і вузів, 9 представників об’єднань громадян, серед яких неупередженими можна вважати, на мою думку, тільки дві інституції – Центр О.Разумкова та Українську Гельсінкську спілку з прав людини.
Конституція – це акт громадянського суспільства, і її не можуть приймати лише професійні політики, які неодмінно не уникнуть спокуси підлаштувати Конституцію під свої егоїстичні інтереси або взагалі будуть саботувати її створення. Якісний проект може бути підготовлений тільки за умови участі відомих громадських лідерів і правників, яким довіряють люди. Чому у складі НКР нема членів Української Гельсінкської Групи Мирослава Мариновича та Йосифа Зісельса? Де конституціоналісти Всеволод Речицький та Віктор Колісник, правозахисник і публіцист Микола Козирєв, де виконавчий директор Гельсінкської спілки Володимир Яворський, де філософи Євген Бистрицький і Тарас Возняк, економіст Ігор Бураковський, правники Олександр Винников, Вячеслав Якубенко, Олександр Северин? Усі вони пропонувалися до складу НКР організаціями громадянського суспільства. Чому не скористалися досвідом суддів Конституційного суду у відставці Івана Тимченка, Миколи Савенка та інших ? Цей список можна подовжувати і подовжувати.
Ризикну припустити, що цей склад НКР є важким компромісом, якого вдалося досягти, щоб хоча б запустити публічний конституційний процес. Схоже, усі політичні сили окрім НУ-НС не вважають зміну Конституції пріоритетним завданням, а без участі усіх парламентських фракцій НКР функціонувати не може. Проте чи буде вона працездатною в цьому складі, чи не перетвориться підготовка змін до Конституції у суцільні політичні чвари, які вже набридли в Верховній Раді? Був би радий помилитися, але, здається, така НКР не має перспектив. Що і підтвердило
Перше засідання НКР
Воно було 20 лютого. Спочатку Президент коротко розповів про необхідність створення нової Конституції і виклав своє бачення змін до неї. Його підтримав Голова ВРУ, закликавши усі політичні сили спільно працювати над проектом. Але коли пішла розмова про організацію праці НКР, виявилося зовсім різне ставлення до неї політичних сил. Секретаріат запропонував розділення НКР на 5 комісій – засади конституційного ладу, народовладдя; права і свободи людини і громадянина; парламент, глава держави, уряд; правосуддя; територіальна організація влади, місцеве самоврядування – і склад робочої групи з підготовки проекту нової редакції Конституції. Але це не влаштувало політиків. Віктор Янукович сказав, що спочатку необхідно створити концепцію змін до Конституції робочою групою, обговорити її, а вже потім створювати ці комісії, бо зараз незрозуміло, скільки їх має бути і які. Микола Томенко заявив, що БЮТ проти створення нової редакції Конституції, а підтримує тільки внесення змін і доповнень, і тому, навпаки, не треба створювати робочу групу, а нехай працюють названі 5 комісій з метою покращення і оптимізації відповідних розділів Конституції. Петро Симоненко сказав, що до створення якихось робочих органів НКР необхідно обговорити концепцію змін до Конституції і запропонував почати це обговорення прямо зараз. Коротше кажучи, все це дуже нагадувало Верховну Раду. Микола Онищук пояснив, що робоча група і комісії мають працювати разом, передаючи свої напрацювання і уточнюючи концепцію і самі зміни. Президент перервав цю дискусію, сказав, що склад робочих органів ухвалений, вони починають свою роботу наступного вівторка і закрив перше засідання.
Декілька загальних міркувань
Прогнози щодо подальшої долі такої НКР і конституційного процесу в цілому доволі сумні. Але, з другого боку, розвалена в 2004 році Конституція стала джерелом системного процесу політичного протистояння і, як наслідок, поступової руйнації держави. Без зміни Конституції процес руйнації не зупинити. Отже, та частина політичної еліти, яка відчуває цей тягар відповідальності, просто приречена домагатися подовження конституційного процесу. Отже, хоча, на перший погляд, НКР у цьому складі непрацездатна, ситуація змушує шукати виходу. Має заявити про свою позицію і громадянське суспільство. Уявляється щось на кшталт громадської конституційної ради, яка може запропонувати свій проект Конституції і вимагати його обговорення і розгляду. Перші кроки – створення громадського конституційного комітету, який пропагує ідею створення спеціального представницького органу для ухвалення Конституції – вже зроблені.
Помаранчева революція була символічним прощанням України з посткомунізмом. Прийняття нової Конституції буде означати реальне прощання з ним і перезаснування Української держави за новими правилами. На мою думку, цей процес є невідворотним, оскільки невідворотним є встановлення демократичного ладу в цій країні, яка знаходиться в поле міцної загальносвітової тенденції вестернізації. Питання тільки в тому, коли це станеться, і які втрати нас чекають на цьому шляху.
Євген Захаров,
співголова Харківської правозахисної групи
*Hic et nunc (лат) - тут і тепер
Джерело: Майдан.
