Парламентський контроль за діяльністю спеціальних служб України

Не слід також забувати і про можливість спроб інфільтрації до штату секретаріату та технічного персоналу нового парламентського Комітету представників розвідувальних/контррозвідувальних служб Росії. А отже всі вони повинні мати допуск до державної таємниці вищого ступеня секретності та пройти необхідні перевірки.

 Юрiй Радковець , військовий експерт

Фото: пресс-служба президента Украины

Упродовж останнього часу в експертно-науковому та політичному середовищі України особливої актуальності набуло питання створення правових й інституційних основ системи контролю за діяльністю спеціальних служб та правоохоронних органів нашої держави. Як показує практика, зазначена норма вже доволі довгий час широко застосовується в країнах західної демократичної спільноти. Небезпідставно вважається, що парламентський контроль над спеціальними службами та правоохоронними органами необхідний, оскільки закритість структури завжди призводить до зловживань, а законодавче унормування парламентського контролю за діяльністю спеціальних служб і правоохоронних органів вказує на довершеність процесу демократизації і верховенства права в країні. 

Враховуючи прагнення України до побудови відкритого демократичного суспільства, а також формування такої політичної культури, яка буде спрямована на запобігання протизаконним діям у всіх сферах життєдіяльності країни (у т.ч. діяльності спеціальних/розвідувальних служб), питання розробки та ухвалення необхідної нормативно-правової бази щодо контролю Верховною Радою України за дотриманням спеціальними службами та правоохоронними органами положень українського законодавства є нагальним у часі та вкрай актуальним. 

Позитивним моментом у цьому контексті стало перенесення наприкінці 2018 року обговорення даної проблематики від експертно-наукового середовища до стін українського парламенту. Очікується, що найближчим часом парламент розгляне питання створення та визначення повноважень нового Комітету Верховної Ради України із забезпечення контролю за діяльністю державних органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів з метою гарантування дотримання ними вимог Конституції України щодо забезпечення національної безпеки. Про необхідність парламентського контролю за діяльністю спеціальних служб та правоохоронних органів говорилося і на засіданні Міжпарламентської ради Україна-НАТО, яка відбулася 14 січня ц.р. в Брюсселі.

Відчутний поштовх цьому процесу надав Проект Закону України «Про парламентський контроль за дотриманням положень законів в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів України». Відзначається, що законопроект розроблено на виконання положень нового Закону "Про національну безпеку України" від 21 червня 2018 року. Безумовно, що цей документ створює широку законодавчу базу для ефективного захисту національних інтересів, суспільної безпеки та прав людини в контексті дотримання принципів верховенства права і демократичного управління. Проект цього Закону України покликаний, перш за все, надати законодавцям фактично необмежені умови для організації й здійснення парламентського контролю за дотриманням положень законів України в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів.

Фото: Олександр Скрипник

Разом з тим, на мою думку, окреслений нормативно-правовий акт, не в повній мірі відповідає загальноєвропейській практиці, оскільки не враховує ряд ключових питань, що, за певних обставин, може заподіяти шкоду національним інтересам і безпеці України та «втягнути» спеціальні служби у внутрішньополітичні процеси. 

По-перше, закон України має бути спрямований на унеможливлення підкоренню спеціальних служб та правоохоронних органів тим чи іншим партійним інтересам. Такого роду законодавчий акт повинен формувати напрямок досягнення мети – захист конституційного і демократичного порядку. Виходячи з цього, при розробці Проекту Закону України доцільно та необхідно було б враховувати особливості й відмінності систем контролю, які існують в країнах з президентською, парламентською та парламентсько-президентською формами правління, оскільки вони мають, перш за все, різну підзвітність і, головне, – відповідальність.

У країнах з президентською формою правління, наприклад в Сполучених Штатах Америки, саме Конгрес вирішує яку інформацію йому необхідно отримати від розвідки та які питання варто розглядати в ході засідань комітетів. Так, фахові комітети Конгресу США регулярно заслуховують на засіданнях керівників органів виконавчої влади, у т.ч. розвідувальних служб.

У той же час у країнах з парламентською формою правління виконавча гілка влади наділена повним правом вирішувати яку інформацію з обмеженим доступом можна надавати у розпорядження комітетів законодавчої влади, а яку ні – з метою запобігання прямого втручання парламенту в діяльність спеціальних служб та перетворення їх на кишенькові силові структури.

Що стосується країн з парламентсько-президентською формою правління, то повноваження законодавчої та виконавчої гілок влади на отримання і використання інформації з обмеженим доступом чітко регламентуються відповідним законом про парламентський контроль за діяльністю спеціальних служб та правоохоронних органів.

Тобто, у нашому випадку доцільно також внести до Проекту Закону «Про парламентський контроль за дотриманням положень законів в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів держави» норму, яка б створювала такі запобіжники, а також вказувала на необхідність схвалення Верховною Радою України регламенту парламентського Комітету. В іншому випадку – майбутній законодавчий акт може завдати більше шкоди та призвести до вкрай негативних наслідків побудови відкритого демократичного суспільства, аніж покращити його прозорість. 

По-друге, доволі слабким місцем Проекту Закону України є наділення його виключно наглядовими повноваженнями за діяльністю спеціальних служб. За великим рахунком він визначає широкий горизонт діяльності парламентського Комітету у сфері контролю над діяльністю правоохоронних органів та спеціальних служб. Проте цей документ не має жодного згадування про зворотній зв’язок Верховної Ради України з силовими структурами України, які займаються спеціальною (розвідувальною, контррозвідувальною, розвідувально-пошуковою та правоохоронною) діяльністю. Чи має парламентський Комітет проводити хоча б якісь заходи у контексті покращення діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів України? Правда, це передбачатиме наявність професіоналів у складі такого парламентського Комітету. Чи, варто йому обмежитись виключно контролем (фіскальними заходами)? 

Дослідження аналогічних законодавчих документів в країнах-членах НАТОпоказує, що у цьому контексті достатньо важливими завданнями парламентських комітетів (підкомітетів, комісій), окрім функцій контролю є: підготовка висновків до проектів законів та постанов, що стосуються спеціальних служб; надання висновків на запит щодо проекту закону про бюджет у частині спеціальних служб, а також звіту про використання бюджетних коштів, і що край важливо та відповідально – виявлення юридичних колізій і проблем у діючій нормативно-правовій базі, а також вдосконалення існуючих і підготовка нових нормативно-правових ініціатив у сфері діяльності спеціальних служб, спрямованих на підвищення їх ефективності особливо в умовах кризових ситуацій та напередодні і в ході збройної агресії проти країни.

По-третє, на сьогодні найбільш чутливим для спецслужб європейських держав та України є питання надання доступу членам парламентського Комітету до інформації з обмеженим доступом, а також створення такого законодавства у сфері контролю, яке б дозволяло уникнути втручання парламенту в діяльність спецслужб та спеціальних органів, які сформовані для управління розвідувальною спільнотою країни.

Фото: EPA/UPG

У західному демократичному суспільстві існує декілька моделей (видів) парламентських Комітетів. Наприклад, у Канаді та Ірландії створені парламентські Комітети, які не мають доступу до закритої інформації (інформації обмеженого доступу). Але при цьому Комітет має усі необхідні повноваження та ресурси для проведення розслідувань, а отже може здійснювати ефективний контроль і привертати увагу уряду до важливих питань у цій специфічній сфері. 

У Великій Британії функціонує парламентський Комітет, до якого входять виключно ті депутати парламенту, що мають доступ до закритої інформації. Члени цього Комітету призначаються прем’єр-міністром, якому також підпорядкований урядовий Комітет з питань розвідки та безпеки. Проте, на відміну від парламентського Комітету, він не наділений повноваженнями проводити розслідування та не може розраховувати на парламентські ресурси і переваги. Крім того, мандат урядового Комітету з питань розвідки та безпеки досить обмежений і передбачає виключно моніторинг за політичними, фінансовими та адміністративними питаннями.

У Австралії та Новій Зеландії створені спеціальні постійно діючі Комітети, члени якого призначаються політичними партіями. Проте їх відмінністю є склад, бо до Комітету можуть входити голова уряду країни, лідер опозиції, а також представники обох парламентських палат.

Відома також ще одна модель парламентського Комітету, яка характерна для Німеччини та Швеції, а саме: змішана система контролю (до її складу не обов’язково можуть входити члени діючого парламенту).

З вищенаведеного випливає, що всі згадані вище моделі мають як переваги, так і недоліки. Однак головне їх надбання – запобіжники, що обмежують діяльність Комітетів у сфері контролю над спеціальними службами з метою недопущення втручання або перешкоджання діяльності розвідувальних органів.

Враховуючи викладене, на сьогодні для України відкритим залишається питання – яку модель варто запровадити в нашій державі для уникнення можливостей узурпації влади, здійснення тиску на спеціальні служби і правоохоронні органи України, а також втягування їх у різного роду політичні авантюри.

По-четверте, в Проекті Закону «Про парламентський контроль за дотриманням положень законів в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів держави» відсутні професійні вимоги до членів Комітету та його секретаріату, окрім передбаченого в ст. 7 порядку надання цим представникам допуску до державної таємниці, а також можливостей залучення позаштатних консультантів до перевірок діяльності спецслужб. У той же час це достатньо важливе питання, оскільки від фаховості парламентаря залежить дуже багато. Наприклад, у Швеції голова та заступник голови парламентського Комітету обов’язково мають мати досвід роботи в юридичній галузі. В інших країнах доволі важливим вважається попередній досвід роботи членів парламентського Комітету в державних безпекових та правоохоронних органах.

Не слід також забувати і про можливість спроб інфільтрації до штату секретаріату та технічного персоналу нового парламентського Комітету (не говорячи вже про сам склад членів цього парламентського органу) представників різного роду розвідувальних/контррозвідувальних служб Росії особливо в умовах очікуваної активізації в Україні «п’ятої колони» у рік президентських та парламентських виборів. А отже всі члени Комітету, працівники секретаріату, технічний персонал, а також позаштатні консультанти повинні мати допуск до державної таємниці вищого ступеня секретності та пройти необхідні перевірки.

І на останок. Говорячи про парламентський контроль за діяльністю спеціальних служб, неможливо обійти питання щодо координації діяльності розвідувальних органів (знову ж таки, саме в умовах збройної агресії Росії проти України) – шляхом створення окремого спеціального державного органу, а саме: Комітету з питань розвідувальної діяльності при президентові України, який би безпосередньо здійснював такі функції. До речі, це також практика західних держав, зокрема, США. Такий орган був би важливим механізмом співпраці з парламентським Комітетом, саме у частині здійснення парламентського нагляду.