Сейчас вопрос стоит не только о прекращении огня, но и о формировании сильных политических стимулов для непризнанных республик, чтобы наконец начать разоружение и реинтеграцию. Эта задача лежит в первую очередь на центральных украинских властях, которым придется снять табу на политический процесс и изменение собственного законодательства, чтобы создать легальную рамку для реинтеграции
Вопрос о судьбе непризнанных республик Донбасса неоднократно ставился в рамках Минского процесса при обсуждении возможных сценариев реинтеграции неподконтрольных территорий в состав Украины.
Украинские переговорщики вновь и вновь поднимали эту тему в Контактной группе и в нормандском формате, обозначая роспуск ДНР и ЛНР как одно из условий разблокирования политической части Минских соглашений. Западные переговорщики тоже поддерживали обращение к российским представителям разъяснить видение будущего государственных структур, созданных повстанцами.
При этом и Украина, и Запад апеллируют к базовому тексту Комплекса мер по выполнению Минских соглашений от 12 февраля 2015 года, а в нем вообще ничего не говорится о таких политических субъектах, как ДНР и ЛНР. В таком случае наиболее логичным сценарием урегулирования им кажется разоружение военизированных формирований и роспуск незаконных с точки зрения украинского законодательства государственных структур прежде, чем в Донбассе может быть создана широкая автономия на основании украинских законов, имеющих постоянный, а не временный характер.
Однако в данный момент ни у кого из участников переговоров нет дорожной карты реинтеграции Донбасса, в которой бы детально описывалась мирная передача контроля над территорией от инсургентов к законным украинским властям, включая государственную границу. Тупик, в который зашел мирный процесс, не позволяет строить столь далеко идущие планы и смещает фокус на решение более актуальных вопросов «на земле». Кроме того, украинские и западные переговорщики не считают республики самостоятельными политическими субъектами и дают понять, что ДНР и ЛНР – это проблема России, на которую негласно возлагается обязанность предложить на их счет свое решение. Общеизвестно, что язык и конкретные формулировки Комплекса мер оставляют возможность для разного толкования очередности шагов и содержания обязательств сторон конфликта. Вместе с тем Минские соглашения пусть и приблизительно, но все-таки определяют диапазон возможных сценариев реинтеграции и то, как могла бы быть мирно решена проблема непризнанных республик.
Для Украины и западных участников переговоров неудобный момент состоит в том, что текст Комплекса мер опять-таки составлен таким образом, что Россия и ДНР-ЛНР могут выбрать наиболее благоприятный для себя и соответственно наименее политически приемлемый для Украины сценарий реинтеграции. В результате этот ключевой вопрос мирного урегулирования неизбежно окажется предметом ожесточенного торга, если и когда до этого дойдет дело.
Неопределенность Минских соглашений
Минский Комплекс мер допускает неопределенность в обозначении субъектов мирного процесса. Это затрудняет согласованное понимание переходного периода. Кроме того, он не содержит линейного порядка шагов, которые стороны конфликта должны выполнить для достижения всеобъемлющего политического урегулирования.
В Минских соглашениях действительно не предусмотрены такие субъекты, как республики Донбасса. В них говорится об отдельных районах Донецкой и Луганской областей, которые должны быть наделены постоянным и закрепленным в Конституции особым статусом, возникнуть как новое территориальное образование внутри Украины и начать функционировать после местных выборов, проведенных по украинскому законодательству.
При этом полностью остаются за скобками такие не менее важные вопросы, как соотношение особого статуса отдельных районов и унитарного характера украинского государства, а также субординация и разделение полномочий между отдельными районами и Донецкой и Луганской областями Украины, в состав которых, как предполагается, по-прежнему входят указанные образования.
Тем не менее текст Комплекса мер оставляет возможность для интерпретации, в которой фактические переговорщики ДНР и ЛНР в Контактной группе уже обозначаются представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Например, пункт 11 говорит, что «вопросы, касающиеся местных выборов, будут обсуждаться и согласовываться с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках трехсторонней Контактной группы». То есть получается, что до местных выборов, на которых должны быть сформированы новые законные власти и после которых «отдельные районы» должны заработать легитимно, представители неподконтрольных территорий в Контактной группе уже названы представителями этих районов.
Этот курьез можно было бы списать на нежелание Порошенко, Меркель и Олланда в феврале 2015 года создавать лазейку для легитимации республик в переговорном процессе. Но сознательный отказ от более четкого различения субъектов в том числе привел к проблеме нечеткого обозначения обязательств для определенных в Минских соглашениях сторон конфликта.
Далее, ключевым пунктом, который описывает возвращение Украиной контроля над территориями и одновременно завершение всего процесса мирного урегулирования, является пункт 9 – «Восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины во всей зоне конфликта, которое должно начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования… в консультациях и по согласованию с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках трехсторонней Контактной группы».
С интерпретацией пункта 9 есть как минимум три серьезные проблемы, которые, собственно, и создают большое пространство неопределенности.
