Местное самоуправление. Как это на самом деле работает в Польше.
Владимир Тимошенко
По приглашению коллег из киевской общественной организации «Институт местного самоуправления» 08-11 июня я в составе группы принял участие в конференции по основам европейской модели местного самоуправления на примере польского опыта и возможностям ее имплементации в Украине, которую организовала Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej - Maopolski Instytutu Samorzdu Terytorialnego i Administracji (FRDL MISTiA). Данная тема является весьма актуальной в свете предстоящего внесения изменений в Конституцию Украины касательно административной реформы и децентрализации, а также с учетом назначенных на октябрь 2015 гоа местных выборов.
Реформа местного самоуправления в Польше была проведена в 3 этапа:
1990-й год – решение о восстановлении самоуправления на уровне гмин (низшего уровня институциональной самоорганизации территориальных общин)
1997-й год – принятие новой Конституции, в которой были четко прописаны принципы государственного устройства и деятельности местного самоуправления
1999-й год – реформа касательно децентрализации власти, создание 3-х уровневой структуры местного самоуправления.
Перед началом проведением реформ поляки поставили себе четкие цели, которые должны были быть в результате достигнуты:
- Повышение управляемости государства посредством делегирования многих функций на более низкий уровень и создания демократических общественных и государственных институтов = сосредоточенность центральных властей на стратегических вопросах и воплощение в жизнь требования создать гражданское общество;
- Упорядочение территориального деления страны посредством связки "гмина-повят-воеводство" в естественных и удобных для граждан границах;
- Изменение системы управления государственными финансами путем создания независимых бюджетов и проведение финансово-экономической политики с четко определенной зоной ответственности на каждом из уровней местного самоуправления;
- Адаптирование территориальной организации страны и структуры местного самоуправления к стандартам Европейского союза.
Что представляет из себя польская 3-х уровневая система местного самоуправления.
Гмина – основная единица местного самоуправления. Она занимает центральное положение среди других единиц самоуправления, и именно с гминами связано выполнение всех основных публичных задач, возложенных на территориальное самоуправление. По численности гмина может насчитывать от 2 тыс. (сельская местность) до чуть менее 2 млн. (крупный город) человек. Гмины существовали в Польше со времен коммунистического прошлого, и по ходу проведения реформ их численность и состав были лишь оптимизированы для удобства граждан с 2121 до 2479.
По типам гмины делятся на городские, сельские и смешанные. Средняя численность сельской гмины – 7 тыс. человек, и в ней обычно объединены крупное село и несколько мелких сел и хуторов. Смешанная гмина состоит из поселка/города и нескольких близлежащих сел.
Руководство гмины составляют президент (городская), бургомистр (смешанная), войт (сельская), правление и совет. Совет выполняет контрольную функцию и утверждает бюджет. Для контроля совет создает контрольно-ревизионную комиссию. Правление назначает и возглавляет глава гмины, который избирается прямым голосованием. Стоит отметить, что гмина – единственный орган власти с сильным, избираемым прямым голосованием, руководителем.
Основой состоятельности гмины решать собственные вопросы является полная финансовая независимость от центральной и региональной власти. В результате реформ гмины получили четкий перечень своей собственности, а также право распоряжаться ею на свое усмотрение.
Бюджет гмины состоит из 39,34% от общей суммы подоходного налога и 6,71% налога на корпорации, а также из местных налогов и сборов. При этом украинская практика «выравнивания» в Польше закреплена законом о доходах единиц территориального самоуправления, в котором четко прописано, кто, сколько и в каких случ аях платит при превышении оговоренных уровней дохода, а также кто и сколько получает при недостаточном уровне доходов. Данная практика является вполне мягкой (при превышении среднего уровня дохода более чем на 150% уплачивается налог в 20% от превышенного дохода).
Данный закон очень четко и детально регламентирует всю доходную часть бюджетов всех органов местного самоуправления, а также их взаимоотношения с центральной властью. Подоходный налог платится в гмину по месту проживания плательщика, а не по месту работы. Ставки местных налогов и сборов могут варьироваться до определенного уровня в зависимости от политики конкретной гмины. Гмины самостоятельно утверждают бюджет. Центральная власть имеет право лишь изучить бюджет гмины на предмет экономической реальности и соответствия законам, а в случае наличия замечаний гмине даются лишь рекомендации по их устранению, которые гмина имеет право отвергнуть.
Гмины отвечают за дошкольные и среднеобразовательные заведения, локальное здравоохранение, коммунальные услуги (вкл. утилизацию бытовых отходов), локальную инфраструктуру (вкл. дороги), библиотеки, бассейны, стадионы, дома культуры и пр. Также на базе гмин государство выполняет функции по соцзащите населения и некоторые другие, перечисляя в виде дотаций средства на выплаты и компенсируя 50% административных расходов. По своему усмотрению богатые гмины могут отменять некоторые местные налоги и сборы, устанавливать различные социальные льготы в виде бесплатных завтраков и обедов для дошкольников. Есть гмины, которые полностью субсидируют общественный транспорт для своих жителей. Кроме того, некоторые гмины, у которых появился значительный ресурс после продажи собственности, разместили его в банке с целью получать дополнительный доход с депозита.
Гмины могут создавать собственные органы по охране общественного правопорядка, пожарную службу и службу занятости.
Такая пестрота многообразия в поведении гмин лишь подчеркивает основной тезис о полной финансовой независимости местного самоуправления Польши от центральной власти.
Гмина является юридическим лицом, но, в отличие от Украины, где юридическим лицом является административный орган или совет, в Польше юридическим лицом является именно община в первоначальном и общепринятом смысле – как население конкретной административно-территориальной единицы. Соответственно и полномочия общины весьма широки и включают в себя принципы прямой демократии в виде местного референдума.
На референдумы могут выноситься вопросы:
касающиеся данной общины в сфере компетенции органов самоуправления данной единицы местного самоуправления;
вопрос отзыва законодательного органа или освобождения от должности войта, бургомистра, президента;
вопрос самоналогообложения жителей в общественных целях, входящих в компетенцию гмины;
по другим существенным вопросам, касающимся общественных, экономических или культурных связей, объединяющих общину.
Например, в 2014 году жители Кракова проголосовали на референдуме против идеи властей провести Зимние олимпийские игры 2022 года и за то, чтобы перераспределить средства на увеличение количества велодорожек, поддержку скверов и парков, а также проектирование метрополитена.
Еще один весьма показательный пример с сельскими школами. В Польше начали сокращать школы с малым количеством учеников, но для того, чтобы избежать массовых протестов, решили, что дотация будет идти не на школу, а на конкретного ученика, и открыли возможность создавать частные школы разных уровней. Таким образом в Польше сократилось количество малых муниципальных школ, но люди в малых селах, там, где того пожелала община, получили бесплатные частные школы, и на сегодня идет конкурентная борьба между муниципальными и частными школами за учеников. Средняя з\п учителя в Польше составляет около 1100 евро в месяц.
Гмина является основной, но не базовой единицей самоуправления в Польше. В сельские гмины входят солетства, а в городские дильныци. Данные органы самоуправления существуют без создания юридического лица, но наделены рядом функций и возможностей. Размер солетства может составлять от нескольких сотен до тысячи человек и зависит от размеров населенных пунктов, входящих в гмину. Солетство возглавляет солтес, а также может быть сформирован и совет солтства. Солтес получает з\п, а совет - по решению гмины. Размер дильныци равен нескольким тысячам человек и примерно равен 1 кварталу/микрорайону в городе. Дильныци возглавляет бургомистр, который за свою работу получает з\п.
Солетства/дильныци выполняют функцию «начальства шаговой доступности» для членов общины и решают мелкие бытовые вопросы, до которых у руководства гмины никогда не дохо дят руки. Провести освещение в конкретный двор, проложить пешеходную/велосипедную дорожку, поставить скамейки в сквере и т.п. Данные пожелания граждан не являются обязательными для выполнения руководством гмины, но если конкретный вопрос был принят на общем собрании общины, руководство гмины его выполняет.
В последние несколько лет в Польше набирает обороты движение по созданию т.н. общественных бюджетов. Гмины выделяют незначительные суммы для формирования бюджетов солетств/дильныць. Данные бюджеты расходуют на потребности общин. Утверждение статей расхода средств происходит на общем собрании общины. Существуют планы по расширению функций и величины общественных бюджетов. Данный опыт позволяет приобщить простых людей к принятию решений и развивает гражданское общество.
Повят – второй уровень местного самоуправления в Польше. Данная единица существовала в Польше до 1975 года и была упразднена в ходе реформы. С 1 января 1999 года повяты возвращены и выполняют публичные задачи, выходящие по своему характеру за пределы гмин, в следующих областях: средне-специальное образование, здравоохранение на уровне больших больниц, социальная помощь там, где создание структур в гмине нецелесообразно, детские дома, помощь инвалидам и дома престарелых, общественный транспорт и дороги, проходящие через территорию нескольких гмин, большой центр занятости, услуги геодезии, реестр и др.
Всего в Польше 316 повятов, в т.ч. 66 городов на правах повята. Число жителей для получения статуса повята должно превышать 100 тыс. человек.
Жители повята принимают решения всеобщим голосованием в ходе повятовых выборов и референдумов или через органы повята. Этими органами являются: повятовый совет и правление повята. Совет повята выбирает главу совета повята, правление и старосту повята как председателя правления. Правление повята является исполнительным органом совета повята и подотчетно ему.
Повят обычно охватывает однородную по поселенческой и пространственной структуре, а так же по общественно-экономическим связям территорию. Повят независим в принятии решений и не подконтролен другим органам власти, и, по сути, является коммуникатором между гминами, входящими в него.
Бюджет повята состоит из 10,25% от общей суммы подоходного налога и 1,4% от налога на корпорации, доходов от собственной деятельности, а так же дотаций и субвенций из центрального бюджета.
Нередки случаи, когда выполнение каких-либо работ находится в обязанности повята (например, ремонт дороги), но денег на них в текущем году у него не хватает. Тогда староста собирает глав заинтересованных гмин и предлагает им вскладчину профинансировать данную работу. Иногда гмины соглашаются, а иногда - нет.
Также стоит отметить, что города, потерявшие статус центра воеводства после проведения реформы и сокращения числа Воеводств с 49 до 16, кроме статуса гмины получили еще и статус повята без ограничения в 100 тыс. жителей.
Воеводство – самый крупный уровень системы самоуправления в Польше. Всего воеводств в Польше 16. Сформированы они в основном на базе существовавшей до реформы 1975 года административно-территориальной системы и примерно отображают исторический уклад.
Воеводство – единственная единица местного самоуправления, в которой присутствует назначенный Правительством Польши чиновник – воевода. Воевода обладает лишь представительско-контрольными функциями и является представителем Правительства Польши. Но даже при таком статусе некоторые назначения представителей центральных органов власти проходят без его участия, например, в налоговой службе.
Власть в воеводстве принадлежит сеймику воеводства, который формирует правление воеводства и назначает маршалека – главу правления. Сеймик или правление воеводства никоим образом не являются органами надзора или контроля по отношению к повяту и гмине, а также не являются органами высшей инстанции в административной иерархии.
В задачи воеводства входит выполнение задач, выходящих за уровень гмин и повятов: высшее образование, научно-прикладные центры, медицинские центры, дороги местного значения. Важнейшей задачей воеводства является равномерность развития территории, создание привлекательных условий для инвестиций и экологическая политика. Часто при невозможности решить какую-либо задачу собственными силами гмины и повята на помощь приходит воеводство.
Бюджет воеводства состоит из 1,6% от общей суммы подоходного налога и 15,9% от общей суммы налога на корпорации, доходов от собственной деятельности, а так же дотаций и субвенций из центрального бюджета.
Отдельно стоит отметить такую статью наполнения местных бюджетов, как инвестиции/гранты структур ЕС. Многие в Украине считают, что на Польшу проливается золотой дождь помощи из ЕС, но это не совсем так. В каждой гмине, повяте и воеводстве существует специальный инвестиционный отдел, в котором трудится профессионал, способный отыскать конкретную программу ЕС, подходящую под нужды именно его общины.
Далее начинается процесс согласования и написания проекта с четким обоснованием и бюджетом инвестиции по каждой статье. Затем проводится полностью прозрачная тендерная процедура, и ЕС выделяет, как правило, 70% от необходимой суммы. В среднем на малые проекты уходит до года, на большие – пару лет. Для сравнения, в Киеве уже без малого 10 лет 3 «мэра» ведут переговоры о гранте на реконструкцию Бортницкой станции аэрации, а Краков провел переговоры и модернизировал свою станцию за неполных 4 года.
Нужны ли какие-либо дополнительные сравнения с ситуацией в Украине?
Вопрос риторический.
